良制与善治：关于国家治理现代化

作者：薛超

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时间：甲午年九月廿一

           西历2014年10月14日

作为一个全新而又重要的概念，“国家治理”在中国共产党十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）被首次提出，并以“实现国家治理体系和治理能力现代化”的提法被确立为“全面深化改革的总目标”，具有极大的理论价值和现实意义。

对“国家治理”概念的提升，是《决定》对十八大报告的全面深化——既是对关于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”总体布局的全面概括，也是“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”目标的具体要求。随后，习近平总书记通过《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》和2014年2月17日在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班的讲话（以下简称“217讲话”），从经济基础发展和文化精神构建两大方面进一步丰富了对“国家治理”概念的理解。

什么是“治理”？按照中国政治学学者的说法，英文中的“治理”（governance）概念源于古典拉丁文和古希腊语中的“掌舵”一词，具有控制、引导和操纵之意，其中的以在政治国家与公民社会实现公共利益最大化的“善治”（good governance）理论最有影响力。

而中国传统政治思想下的治理，则包含了“治国理政’的定义。“治国理政是中国传统政治文化的重要命题和构成内容，其基本含义是统治者治理国家和处理政务之意。”“治理在中国政治历史的传统中，不仅包含着相对丰富的意涵，而且这些意涵在当代又与来自其他渊源的政治思维高度契合。”此类将传统中国的治理概念总结为“良治善政”、“治国理政”和“治理政务”的论断，比起过去将传统中国治理理念一味视为“封建专制”的认识，已经在体现眼下中国“讲清楚中华优秀传统文化”的重要精神，真正理解“讲仁爱、重民本、守诚信、崇正义、尚和合、求大同”的本质内涵。

当代中国在治理概念上的理解，既是对西方政治理论“治理”概念的扬弃，也是对传统中国政治思想“治理”理念的继承，还结合了“坚持和贯彻了党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合的根本要求。”但无论是哪种概念，“国家治理”的现代化，都离不开对现行治理体系和治理能力的优化，归根结底“是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”。前者属于宏观规划，“是在党领导下管理国家的制度体系”；后者则属于具体实施，“是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。”两个现代化的表述，道出了中国的国家治理进程的基本要素——法治中国建设与社会主义核心价值观建设这两个在当下全面深化改革进程中的重要支柱。

按照“217讲话”的表述，“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”国家治理体系的现代化，离不开对制度、对法律的建立完善和规范运用。从十五大报告正式提出将“依法治国”作为“治理国家的基本方略”，到纪念八二宪法公布实施30周年大会强调现行宪法作为“国家根本法”的最高法律地位、权威和效力，要求“继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系”，实现“国家和社会生活制度化、法制化；从“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的“法治中国建设”，到《决定》中对升华“建设法治中国”提法并将“深化司法体制改革”作为全面深化改革的重点工作加以落实，“将权力关进制度笼子”已不仅仅出现在讲话和文件中，还成为了《决定》中“强化权力运行制约和监督体系”章节的中心主旨，也标志着“用制度管权管事管人”作为党和国家施政“根本之策”的地位已不可动摇。在中国开展任何工作的依据和标准，都应遵循法律和制度的总体规范。

建设法治中国，就是要通过上述措施，强化宪法法律权威，保障基本制度实施。按照习近平总书记2014年9月在全国人大成立60周年和全国政协成立65周年这两场大会上的讲话，就是要在设计上“注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一。要坚持从国情出发、从实际出发，既要把握长期形成的历史传承，又要把握走过的发展道路、积累的政治经验、形成的政治原则，还要把握现实要求、着眼解决现实问题。”。随着十八届四中全会以研讨依法治国作为主题，有关依法治国与国家治理的相互关系，势必会有更进一步的深入讨论。

而基础设计的巩固，离不开核心内涵的充实，从而达到国家硬软两大实力的并举。“217讲话”指出，“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的”。国家治理体系既然与“历史传承、文化传统、经济社会发展”相关，那么如何改进与完善？这离不开坚守核心社会主义价值体系和核心价值观，挖掘和阐发“区别于其他民族的独特标识”并属于中华民族的优秀传统文化，“努力实现中华传统美德的创造性转化、创新性发展”，“构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系”，最终坚定对中国社会主义道路的制度自信。为此，习近平总书记在5月4与在北京大学师生的座谈中，则从国家治理、社会治理和个人要求三方面对传统经典《大学》中“三纲八目”与社会主义核心价值观间的关系进行了阐述，在取得价值追求的“最大公约数”的同时，也将为国家治理现代化的持续推进提供强大的精神指导。到了9月24日纪念孔子诞辰国际学术研讨会上的讲话，则通过强调顺应时代发展更新和经世致用原则，对以儒家思想为长期主导的传统文化在当今国家治理和社会个人教化上的有所作为寄予了期望。而核心内涵的充实，则离不开在内部治理上的正风气。从“八项规定”到“反四风”，从“三严三实”到“从严治党”八条，无一不是以“风清气正”、“心齐事成”的运动目的贯穿于近一阶段的作风建设，使党和国家法律和制度机制在良性运转中固化。

由国家治理体系的现代化达到“良制”，通过国家治理能力的现代化实现“善治”，无疑是本届的党和国家领导在全面深化改革工作中的最终目标。善治的基础是良制，而良制又是实现善治的坚实基础；同样，只有善治的实施才能体现良制的效果，并通过与良制的相互反馈达成治理系统的良性运转。其实，即便不借用带有西方语境色彩的“善治”、“良制”概念，而是以“仁政”、“创制”、“经世致用”、“治国平天下”等词汇来代替，却没有难以理解的障碍。国人之所以感到陌生的原因，便在于传统中国的社会阶层流动与国家官民关系，与西方社会阶段演变有着明显的差别——至少中国古代文献更多用体现宏观层面的“政”来表述主要政治理念和实践，而对较为具体和细节的“治”多纳入地方社会管理的范畴；而对全面记录和厢式反映传统政治理念和实践的典章“制”法，则离不开中国政治圈和学术界对中国传统政治资源的再认识和新转化。随着对中国传统治国理念和实践的再深入研究，国家治理体系与治理能力的现代化，将会呈现更多的中国特色化，从而迎接现代化进程的机遇和挑战。

国家治理概念提出的背后，是十一届三中全会召开35年来在中国社会所产生深刻变化的结果，也带来了在当今时代一些现象和问题的出现，还包括社会治理和个人治理参与的活跃……这些现实情况倒逼了新一轮的改革，并在改革中得以解决和优化。国家治理的体现，是各级、各层乃至各个组织结构实施的结果；同样，从各个、各层到各级组织结构治理的优劣良莠，也对国家治理的整体走向有着不可忽略的影响。在当前政府管理和社会管理越发精密细致的形势下，如何重新赋予“善治”和“良制”新的概念含义，完善国家治理体系，提升国家治理能力，在国家治理现代化进程中发挥作用，将是今后一段时间国家政治生活中的关注焦点所在。

责任编辑：姚远