废止殡葬《条例》，转换政府角色

作者：任文利 

来源：作者惠赐

时间：2014年5月30日

近日，安庆强制推行殡葬改革，引发当地老人以死抗争，民怨沸腾，舆论哗然。联系到两年前的周口平坟事件，同样引发了官民冲突，造成政府和社会的紧张关系。周口平坟，国务院修正《殡葬管理条例》（下简称《条例》），删除第二十条“强制执行”条款。如今，是该重新审视《条例》本身的合理性，重新思考政府如何管理殡葬的时候了。笔者尝试通过下五点，厘清相关问题。

其一，殡葬管理隶属礼治范畴，据“礼不下庶人”的礼治原则，《条例》或可强制政府官员乃至执政党实行，以起示范效应，但不可强制于百姓。

其二，移风易俗的礼治治理，除官员示范效应外，根本在于社会治理。须转变民政部门职能，还民政于民，于社会。传统社会，宗族是最普遍的社会组织形态，《条例》严禁宗族墓地，与政府谋求再建社会，背道而驰，理应废止。

其三，《条例》规定的民族歧视条款，人为制造民族隔阂，阻断自然进程中的民族融合，理应废止。

其四，公墓用地越来越普遍出现在城市、农村用地规划中，已宣告以火葬为诉求的殡葬改革的破产，《条例》本身，可以废止。土地国有，政府有责任、义务最低限度保障葬者有其地。

其五，与殡葬风俗相关的乡土观念，是传统社会地区均衡发展的根本。政府可借助公墓用地规划，使国人重回乡土观念，打破因社会单向流动带来的地区发展不平衡。

礼治与政府

殡葬管理中，政府的角色是什么？回答这一问题，也许并不复杂，《条例》第一章总则第一条明确为殡葬管理定性：“促进社会主义精神文明建设”。这一定性，应该是深思熟虑的，因为在1985年的《暂行规定》中，是包含了“物质文明”的表述的。既然殡葬管理属于“精神文明”的范畴，在我国的现行法律框架中，由政府动用公权力强制所有人遵行，无论如何，逾越了政府的本分。

丧葬，的确属于“精神文明”范畴，在传统中国，它是由“礼”规范的。中国是礼乐之邦，在政治治理中，有礼治传统。历朝历代，在颁布刑律的同时，也要颁布礼典。如明太祖立国之初，不仅要颁行《大明律》，而且要颁行《大明集礼》，丧葬之礼，即载在《大明集礼》之“凶礼”类。孔子说，“导之以政，齐之以刑，民免而无耻；导之以德，齐之以礼，有耻且格”，在后来的国家建制中，体现于此。

那么，礼治在古典政治治理中如何实现？和我们今天一样，违法，要受到严厉的法律制裁，刑律之中，明确规定了相应的惩处措施。国家颁行的礼典之中，则并没有相应的处罚措施，从这一表象上看，礼典似乎限于一纸空文？事实或非如此。

我们知道，与现代政府不同，古代政府专设礼部，统领礼治。礼部职掌当然是“礼”，但它所管辖的群体有哪些人呢？答案很明晰，就是政府官员，上自天子，下至品官，冠婚丧祭赠谥等，无不归礼部统辖。对于庶民的管理，除了颁布礼文以为倡，基本空白。这是体现在政府职掌之中的礼治原则，所谓“礼不下庶人”，礼并不强求老百姓遵守。礼治的达成，在于对政府官员的有效约束，由此上行下效，营建“有耻且格”的社会风尚。

以属于丧礼的“三年之丧”而言，孔子称为“天下之通丧”，就是所有人都应该遵守的礼制。但在政治治理中，“三年之丧”只对于政府官员有强制约束力——他必须告别仕途，回家守制。对于隐匿父母之丧规避守制的，严惩不贷。官员守礼，则足以成为社会风尚的表率。官员违礼，社会风尚相应败坏。至于官员贪赃枉法，整个社会就会陷入无耻的渊薮。礼治、德治，秘辛即在于此。

回到当下的殡葬改革问题，究其实质，是政府希望能够以火葬替代土葬。抛开土葬、火葬谁更文明的不谈，如前所言，它既然属于“精神文明”的范畴，根据“礼治”传统，责于政府官员则可，责于庶民则不可。今日中国是政党政治，政府所推许的火葬又基于执政党的无神论信仰，权宜之计，火葬或只可强制于执政党内部推行，以期借其表率，达到移风易俗的目的。逾越此一界限，当属僭妄。

当然，这只是一时权宜之说。源远流长的固有文明，才是一个国家的最高宪典。执政者只有回归固有文明，才是具有历史文化合法性的执政者，才是国家最大的福祉。

礼治与社会

正是因为古典政治的“礼治”模式，中国虽是一个绵延四五千年的礼仪之邦，却从来都是“五里不同俗”的。礼俗之间，既有良性互动，张力也从来存在。以丧葬而论，基于国人普遍的传统观念，土葬居于主流。同时，围绕土葬，确实存在一些如《条例》所言的“丧葬陋俗”。当然，二者之间不一定有必然的联系，火葬同样可能产生“丧葬陋俗”，暂不争论。

回到近日的安庆殡葬改革，据媒体报道，安庆不仅土葬率高，火化率低，而且有与土葬直接关联的厝葬陋俗。厝葬，即人死后不及时安葬，停柩数年、数十年乃至数世。厝葬陋俗，相沿已久，至少在明代的江浙一带，已开始泛滥，明遗民陈乾初撰有《葬书》，专门针对厝葬而发。那么，针对此类陋俗，如何治理？此仍需诉求于传统礼治的另一原则，社会治理。

近年来，政府有一个良好的转向，希望再建中国社会。那么，看似虚无缥缈的社会何在呢？这个问题提给《条例》所规定的负责殡葬管理的政府部门——“民政部门”，应该能够给出直接的答案。不必远求，举1997年出版的《安庆市志》“慈善”条目中的一段叙事为例：

安庆地方慈善事业历来发达。自清末至民国，各类慈善机构40多个，其中代表性的有：体仁局、育婴堂、救生局、清节堂、养济院、栖流所、因利局、同善医局、苦儿院、救济院、育婴所等。这些慈善机构有的收养贫苦守寡的妇女、弃婴、孤寡老人和残疾人；有的为贫病者施药治病；有的为贫死者施棺，为外乡人客死本地者收敛；有的在灾荒年头施粥，为受灾难民安置临时住所；还有的提供免费渡江，负责水上救人。这些机构都有几间房屋，有专人管理，一般还有月租等固定收入。解放后，公益慈善事业由政府民政部门统筹办理。

“政府民政部门统筹办理”之前的一段叙事，就是中国“社会”的真实写照。当然，时间不局限于“清末至民国”的近代社会。古代社会，名目或有不同，但一样真实存在。政府再建中国社会的意愿，也正是向传统社会的回归。

以厝葬风俗而论，陈乾初不仅撰《葬书》以倡回归礼制，而且联合乡绅，自筹资金，组建社会组织“葬社”。通过“葬社”的内部管理机制、奖惩措施，督责葬社同人，并带动与己相关联之人，依礼安葬，摈弃厝葬。古代社会，最普遍的社会组织是宗族，宗族也是礼治社会治理最有效的载体。《条例》中“禁止建立或者恢复宗族墓地”条款，与再造社会的政府意愿相背离，理应废除。

移风易俗，以乡绅主之，以社会主之，再正当不过，因为他们本即为民。同时，也可有效规避政府与社会直接对立的政治风险，蕴含着深刻的政治智慧。时下，社会组织的登记、管理，职权在于民政部门。民政部门理应放低社会组织登记门槛，还民政于民，于社会，民政方可名实相符。同时，多一些合法的“葬社”组织，多一些合法的“袁厉害”，民政部门在类似事件中才能少一些尴尬，社会才是一个健全的社会。良好的社会风尚，也会不期然而然养成。

《条例》的民族歧视条款制造民族隔阂

以上是从“礼治”视角对殡葬管理中政府角色的考察。下面，让我们回到《条例》本身，看看其中的不适当条款。其中，最大的争议在于民族歧视条款：

尊重少数民族的丧葬习俗；自愿改革丧葬习俗的，他人不得干涉。

作为由国务院颁布的国家法规，出现如此歧视性条款，本无法律的正当性。从表面上讲，它体现了民族歧视。进一步追究，它实际上人为制造了民族隔阂，不利于民族融合。

民族融合，首先是风俗的融合。风俗之中，你中有我，我中有你，形成了民族的趋同化，由此保有共同的文化认同、国家认同。风俗之中，丧葬为大，因为他直接关联于死亡，和人们的信仰息息相关。土葬，是汉族与大多少数民族所共同享有的风俗，是民族融合的体现。《条例》的歧视性条款，客观上使汉族行火葬之风，少数民族则可保有土葬之俗，人为拉大民族间的差距，制造民族隔阂。

汉族中普遍存在的土葬方式，生死观念，丧葬习俗，大抵而言，与大多数实行土葬的少数民族是趋同的。少数民族之中，有的民族有异于土葬的传统丧葬方式，后吸纳了土葬方式。如鄂伦春族，古老的习俗是风葬，后多实行土葬，在生死观念与丧葬习俗方面，亦相应趋同。彝族、纳西族，则由传统的火葬改为土葬，情况相类。同时，也有一些少数民族本来即保有与汉地土葬相同的生死观念，丧葬习俗，如水族、黎族、朝鲜族等。

殡葬方式的影响是双向的，土葬也并非汉族唯一的丧葬形式。更加重要的，则是传统国人源远流长的“入乡随俗”、“入乡问俗”的观念，在充分尊重异地风俗的同时，“随俗”、“问俗”也促进了风俗的趋同。这一切，也是自然而然发生的。《条例》中的歧视性条款，人为阻断了风俗趋同的自然发展状态，理应废止。相似条款，不仅见于《条例》，而且在各种政策法规中屡屡出现，这是政策法规制定者应当反省的。

殡葬因与人的死亡关系密切，选择什么样的殡葬方式，往往与人的宗教信仰息息相关。《条例》中的民族性条款，具体实施过程中，也不得不指向其背后所隐含的宗教。将宗教问题表述为民族问题，并不适恰。

中国的维吾尔族、回族、乌孜别克族等，都实行土葬。在实际的殡葬改革中，他们的丧葬方式是不能触碰的，因为他们有共同的伊斯兰教信仰。但是，伊斯兰教不是某一个民族的宗教，从世界范围看，很多种族、很多民族皆有其信仰者。在中国而言，汉族也可能信仰伊斯兰教。换言之，汉族信仰伊斯兰教，他的民族属性不因宗教信仰发生变化，他的丧葬权利在《条例》之中是无法保障的。《条例》的民族性条款，实则预设了汉族不能信仰其他宗教，这种预设可能与宪法规定的宗教信仰自由相违背。

《条例》用语，刻意回避有关“宗教”的表述，应该也是为了规避违宪的风险。但是，以民族表述取代宗教表述，问题并没有解决。同时，将宗教问题表述为民族问题，客观上强化了宗教信仰与某一民族整体性的内在关联，制造了潜在的政治风险。兼以上述民族性条款人为制造民族隔阂，理当废除。

公墓用地规划是殡葬管理中政府的职责

在土地国有的前提下，如果说在殡葬管理中，政府不承担任何责任，无疑是虚假的。从这一点看，《条例》存在本身，也显得多余。政府完全可以用其手中的土地，遥控殡葬。已有的殡葬改革实践，归根结底，也以此途径收效最大。

殡葬改革，之所以在城市阻力较少，一般归于城市人的观念，实则不一定如此。城市人没有自己的可支配土地，城市周边，空闲的土地也较少。政府掌控了土地，只要不提供或少提供公墓用地，城市人除了火化，别无选择。近年来，随着政府的土地财政由房地产向墓地的延伸，大城市的殡葬形态已发生了变化。经济条件允许的，往往会购置公墓，安葬骨灰盒。火葬后再土葬，实则已宣告了政府殡葬改革在城市的破产，火化本身，已与改革所希望达到的目的无关。火化后再土葬，相较于直接土葬，没有任何合理性可言。维系火化的，是围绕火化的殡葬行业的巨大利益链条。公墓，则形成了另一个巨大的利益链条。两大利益链，决定了国人如何安顿死亡。

农村则有所不同，农村人有可支配的土地，耕地、宅基地。同时，周边也可能有未开发的山地。耕地、山地，为农村人留下了选择土葬的余地。反映在《条例》中，则为严厉禁止建造坟墓的“耕地、林地”。周口与安庆，因地理环境不同，一主于耕地，一主于山地。《条例》严格禁止，但屡禁不止，一个重要原因在于，农村没有公墓用地规划。即便有公墓用地，经济负担也超过了农村人的心理预期。在周口平坟中，已开始出现了公墓背后的利益链条。没有公墓用地，或公墓用地背后的利益链条，是实际支配土地的政府的失职。公墓同样是为火化后再土葬而设，和城市一样，它的大规模出现，意味着殡葬改革的自我否定。

无论城市，无论农村，公墓形式的普遍出现，实际已自我否定了殡葬改革。至此，我们完全可以宣告《条例》废止，改革可休。

那么在土地国有的前提下，殡葬管理中政府的责任何在？和房地产业中政府的责任在于“生者有其居”一样，于殡葬管理而言，要起码做到“葬者有其地”。如同房地产业，殡葬管理不能完全杜绝市场化模式，但须严防与此相伴而生的官员的腐败，更为根本的是，须杜绝因土地财政而导致政府本身的腐化、堕落——背离《大学》经典所云“国不以利为利，以义为利”的政府本分。同时，政府须在最低限度内，保证国人葬者有其地。

墓葬、乡土与地区的均衡发展

我们知道，国人墓葬形式与乡土观念息息相关。落叶归根，坟墓所在，即乡土所在。周口平坟中，流寓外地的周口人说，祖坟平了，那片土地再也和我没有关系，就是这种观念的反映。而在1985年的《国务院关于殡葬管理的暂行规定》中，与少数民族条款列于一处的，是“华侨回国安葬、港澳同胞和台湾同胞回内地安葬”的豁免条款，也是希望利用华人的乡土观念，召唤他们落叶归根。这一歧视性条款在1997年的国务院《条例》中被废除，但在此后制定的各地方《条例》中，均作了相应保留。

今日中国发展遇到的一大问题，是地区发展的不均衡，这种不均衡体现于经济、文化的方方面面。最突出的问题，是人口的单向流动，造成的大城市的聚集化，农村的空心化，小城市的停滞化。解决此问题须多管齐下，与墓葬相联系的乡土观念，未必不是一个应对之方。

在古代社会，农民被户籍、乡土观念约束于它所耕耘的土地上，而流动性最强、影响社会最大的两个阶层，士与商，和农民一样，保有着浓重的乡土观念。他们的流动与返乡，是维系地区均衡发展的要素。这一点，不能简单归因于户籍的约束。

以士而论，因本地回避的政治原则，一旦踏上仕途，也就意味着踏上了背井离乡的旅途。无论在京城为官，还是在他乡为官，他可以带上家眷。告别仕途，大多重回乡里。不幸死于仕途，也要不辞万里，返乡与祖坟安葬一处。他们不是没有选择居留他乡的可能，但大多数选择返乡，决定性因素在于乡土是祖坟之所在，也是自身死后的归宿。

地方志中，人物志多有“流寓”一门——外乡人在本地为官不在“流寓”，而载于“名宦”——用来记载那些对本土有重要影响的外乡人。虽影响重要，在乡人看来，如“流寓”所指称的，他们始终是流浪、寄居的无根之人。因为他的祖坟不在这里，他的精神形态始终是孤独的。客死他乡，是人生最悲惨的际遇，于是就有了前面《安庆市志》提到的，专门“为外乡人客死本地者收敛”的慈善。

士如此，商亦如此。士与商的双向流动，维系了传统中国的均衡发展。与祖坟相联系的乡土观念，则是其中的决定性要素。否则，人往高处走，社会发展趋势只能是今日的单向流动，造成地区发展的失衡。国人乡土观念的日渐淡薄，如前面提到的“禁止建立或者恢复宗族墓地”条款，殡葬改革实难辞其咎。

《条例》废止之后，政府可以通过公墓用地合理规划，引导人们回乡安葬，使国人回归乡土观念。“安土敦乎仁”，如此，国人的生命形态将不再是无根的飘萍，民德可以归厚。同时，生者在他乡生活，死后得以返乡，无形之中，其子孙后代因父母之坟所在，始终系于乡土。地区的均衡发展，因乡土观念的回归，也不期然而然得以部分解决。

（作者系北京青年政治学院东方道德研究所副研究员）

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