以政协为改革的政治审议平台 
作者：秋风（姚中秋）
原载：侨报（美国）2013年3月4日 
来源：作者惠赐《儒家邮报》发表
 

 
　　作者简介：秋风（姚中秋），北京航空航天大学教授，天则经济研究所理事长。大学接受历史学训练，但热衷理论研习。曾致力于奥地利学派经济学、普通法宪政主义之译介、研究，译著十余种。目前致力于思考儒家义理之现代阐发，与中国治理秩序的原理与历史之研究。在大陆报刊开设时政、文化专栏多个。 
 


    编者按：年年有“两会”，今年大不同。本届“两会”，中国的“新内阁”将选出。由这些新老面孔组成的高官群像，象征着中国最高层级的权力结构，左右着中国未来五到十年的发展走向。尤其是热点国家机构，知识精英、底层民众、海外华人都寄予了无比期待。本报邀请一批专家学者，就这些热点进行解读，共商“国是”。
    
    中国的政协长期以来被认为是个花瓶摆设，如何发挥政协在中国政治生活中更大的作用？今天推出独立学者秋风的文章，讨论他的改革观——“激活政协是政改的可行路径之一”。
    

　
　   1、没有新兴社会力量参与，改革难行
　　
    大陆若欲启动大规模制度改革，一个较为可取的政治审议平台是政协。
    
    首先，政治审议在未来可能发生的制度变革过程中具有决定性意义。大陆官方一直把过去三十年的改革称为“摸着石头过河”。也就是说，官方事先并没有完整的变革方案。相反，变革是民众发动的。
    
    二十世纪中期的经济社会体制，是一个有乌托邦色彩的方案，民众对它不能接受，因而不断试图脱离该体制，回归到传统的私人经营制度。到七十年代末，意识形态已经衰微，当局遏制民众脱离旧体制的力量弱化。邓小平等领导人的智慧就表现在，他们看到了民众的这种倾向，并顺应之，赋予民众通过回归而创造的法律之外的新制度以合法性。民众在下面推，引发上层争论，包括意识形态争论和权力斗争。这些斗争的结果，相当随机地决定着民众的哪个制度创新被承认。中国之所以能够摸着石头过河，是因为民众在河底给学者、当权者扔了很多块“石头”。
    
    未来即将展开的制度变革过程，恐怕也仍然是摸着石头过河，这是由改革的性质所决定的。但是，上层政治结构已发生很大变化：没有老人了，目前的最高权力层缺乏二十世纪八十年代政治领导层的权威。政治领导人的权威被离散的政治结构稀释了，也被社会稀释了。后一句话的含义是，与那一年代不同，在正规的权力体系之外，形成了一个庞大并掌握着重大资源的精英群体，比如企业家群体，活跃于媒体和网络的知识分子群体，以及极大地受他们影响的城市中产阶级。因此，摸哪块石头，不大可能只是最高政治领导层说了算。相反，过去几年的政治事态已经表明，社会舆论反而在驱动政治运作，包括设定政治议题。如果改革措施不能获得众人信服，就完全没有办法展开。
    
    于是，建立一种联络上下、沟通体制内外的政治对话渠道，也就成为“摸着石头过河”顺利展开的条件。换言之，当下中国如果要有获得众人信服的改革，就必须建立一个政治审议平台，融纳新兴社会主体参与摸石头的游戏。
    
    这里有两个重点：第一，融纳新兴社会力量，主要是企业家群体，知识分子群体，活跃在各种非政府组织中的社会贤达，以及普通中产阶级中具有公共精神者。他们掌握着权力之外的核心社会资源：金钱，知识，舆论，以及至关重要的社会组织。任何有效的改革都需要得到他们的认可、配合，事实上，他们就是改革的主体。他们已经是文化、社会、经济的主体，因而就是不容忽视的潜在的政治主体。没有他们参与的改革方案，必将行之不远，即便看起来很美。
    
    由此引出第二个重点：包容性政治审议平台之搭建。这个平台须有能力融纳新兴社会力量，让这些新兴社会-政治力量的代表在这个平台上对重大议题进行审议，包括与政治的既得利益集团进行对话，此即“包容性”。
    
    但很显然，这里讨论的是改革，而不是革命。因此，这个政治审议平台之构建，又不能不立足于现有政治结构。平衡上述两点，即可发现，在现有宪制结构中，政治协商会议可以充当大转型时代的包容性政治审议平台。
    
　　2、为什么是政协？相对灵活、具有足够代表性
　　
    为什么是政协？比较一下各种政治审议平台的可能性。
    
    首先是中共党的机构，尤其是委员会。江泽民曾经提出“三个代表”理论，试图吸纳新兴经济、文化精英，但这一做法并不成功。在中国这样一个超大规模共同体中，在利益和理念严重分化的当代环境下，中共不大可能成为全民党。
    
    人大呢？很多人希望强化人大的政治审议功能。从理论上说，强化人大本身就构成政治体制改革的核心议题，人大也确实可以成为很好的政治审议平台。但是，也恰恰因为人大在现有政治结构中太重要了，人大的代表机制也过于正式，因此，改变它的结构很敏感，也就很困难。它的结构性变革恐怕只能是改革的产物，而难以充当在现有政治结构约束下启动改革的引擎。
    
    这样看来，只有政协了。
    
    首先，在现有政治结构中，政协不那么要害、敏感。惟其如此，政协才有可能先动，而不至于被认为在政体上伤筋动骨。
    
    其次，政协已经吸纳了大量新兴社会阶层之精英，比如企业家，各个社会组织的领导人，知名学者。粗略观察，政协委员的多样性是高于人大代表的，也更为准确地体现了当下社会力量之格局。反过来，中共官员占了人大代表的多数，其社会代表性显然较低。政协的社会代表性反倒更高一些。这些担任政协委员的新兴力量也具有相当高的政治热情，近些年经常可以看到这样一个现象：政协委员的提案比人大代表的建议、议案更为扎实，政协委员也更乐于进行调查研究。
    
    第三，政协的政治审议程序更为灵活。人大被视为立法机构，其决议具有较强约束力，通常具有法律效力。因此，人大的政治忌讳也就较多。政协则是政治协商机构，其决议不是法律，而是政治建议。这样，在政治中可讨论的问题的范围就较大，从而一些较为重大、敏感的问题，可进入这个平台进行审议。
    
    上述种种优势，让政协有可能成为改革的政治审议平台。
    
    回想一下政协的历史，可以发现，政协确足以承担改革的政治审议平台功能。
    
    抗战结束后，中国进入立宪阶段，而各派政治力量之间的隔阂较深，从法理上说，全面选举也是不可能的。于是，当时各派运用政治智慧，召开了政治协商会议。在此政治审议平台上，完成《中华民国宪法》之制定。
    
    由此看来，政协就是立宪大会，此后才有国民大会之召开。几年后，中共建政，同样以政协作为立宪大会。在新政协运作若干年后，才制定《中华人民共和国宪法》，建立一个新政体，其中包括设立人民代表大会作为国家最高权力机构。
    
    也就是说，在二十世纪四十年代以来的两次重大历史时刻，政协都发挥了至关重要的作用：政协发挥了立宪会议的作用。政协成员不是严格按照民主普选程序选举产生的，因为，这时还没有民主宪法，根本没有选举程序。在这里，似乎是自然涌现的各种社会力量代表就宪制框架进行讨论。
    
    今日中国面临大转型，其性质类似于一次立宪。因为，人们呼唤政治体制改革，这也就意味着，各种重要制度，包括人大制度，都需要较为根本之变革。在这种情况下，相对灵活、具有足够代表性的政协，就是一个各种社会政治力量讨论改革方案的合适的政治审议平台。
    
    3、激活政协：改革议事程序，还要缩减规模
    
    具体地说，从本届政协开始，各级当政者，当然首先是中央层面，若有任何重大制度变革措施，可先拿到政协会议上进行审议。当然，可以预料，对自己的权利和利益越来敏感、并且越来越愿意公布表达自己政治意见的政协委员们，也会拿出一些有分量议，启动政治审议程序。经过审议，可做成决议。与此前不同，现在，需要当政者重视这些决议，推动各行政部门执行这些决议，比如，按照这些决议制定相关法律、政策。
    
    重要的是，这些政协决议并不具有法律约束力，这就给执政党以一定的灵活性。执政党可以择机实施，或者有选择的实施。这一点是不可避免的，是由改革的性质所决定。 当然，相比于现在，执政党对待政协的态度应有重大改变：必须认真对待政协决议，保留应当只是例外。也就是说，以政协作为改革的政治审议平台，一方面能够引入包容性的审议政治平台，较为均衡地融纳各种社会力量进行集体决策；另一方面，这个政治审议平台仍然能给执政党一定的选择权。由此，政协就可以成为新兴社会力量与执政党之间对话的平台，这个平台可让两者保持底线性质的团结，即便两者的利益在改革过程中会有明显的此起彼伏。
    
    政协要发挥这样的作用，其构成和议事程序需要改造。主要是议事程序。中国没有议会，关键的问题就是，人大和政协都不能做到经常性开会。每年只是那么一次大会。当然，人大和政协各有常委，但其性质却比较含糊，而且其人数又太少，更不具备足够的社会代表性。由此导致目前中国政治结构最严重的缺陷：没有政治审议机构。只有行政，没有政治。中共的机构也严重行政化。针对这个问题，学界提出了人大代表专职化等建议。
    
    政协要完整地发挥政治审议功能，就应缩减规模，达成适合于政治审议的规模。回想一下，抗战立宪和中共建政的政协规模都是较小的，规模放大是因为两者都变成了政治象征和荣誉机构。要构建名副其实的政治审议机构，政协就需要将其成员收缩于具有政治审议愿意和能力的人士。完成这一变革之后，政协即可常态开会。相比于人大的人员构成，政协经常性开会的可能性要大得多。
    
    这样，中国也就有了一个包容性的政治审议平台，改革才有了程序上的保障。而这一点是可能展开的改革取得成功、也即平稳转型取得成功的关键。
    
    （本文不代表本报立场）
    
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