“拖欧”中的英国怎一个愁字了得

作者：陈彦军（三亚学院国家治理研究院研究员）

来源：作者授权 发表，原载“华语智库”微信公众号

时间：孔子二五七零年岁次己亥三月初一日壬申

          耶稣2019年4月5日

3月草长莺飞，春和景明，英国议会下院里却一路刀光剑影，原本在3月29日要落幕的“脱欧”大剧，生生被演成“拖欧”，着实让人大跌眼镜。

3月12日特蕾莎•梅首相携修订后的脱欧协议二度闯关被拒，次日无协议脱欧方案也被英国议会下院以321票对278票拒绝，紧接着第三日，下议院以412票对202票要求延长自己在2017年2月表决定下的3月29日脱欧期限，同时还否决了举行二次公投的动议。连续三天，一环套一环，600多英国政治高层人物抛开诸多要务，殚精竭虑地在议会辩论、投票，却不过是再度确认两年多前脱欧公投带给英国未来的不确定性。

高层政治的本质是决断。特蕾莎•梅首相秉承两年多前的公投民意，推动按时脱欧，做不通下院中反对党的工作倒还罢了，但两年时间、且经2017年大选对其权力的民意确认，她也未能使保守党形成统一决断。更让人啼笑皆非的是，当她意图在3月19日三度闯关以保证准时“脱欧”时，同为保守党人的英国下议院议长约翰·伯考竟引用了一条制定于1604年的英格兰议会规则，直接拒绝了。

3月23日，近100万民众在伦敦游行抗议脱欧，要求举行第二次公投；同时，在英国议会网站上签署请愿书，呼吁政府撤回“脱欧”决定、支持继续留在欧盟的人数已经接近500万，打破了英国的网上签名纪录。3月25日，英国下议院匆匆通过一项修正案，开创先例地使议会控制了未来一系列关于脱欧投票的时间表，脱欧进程控制权从政府落入议会之手。而特蕾莎·梅也遭党内逼宫，同意用辞职换取对脱欧协议的支持。

3月27日，英国下议院对脱欧协议的8个替代方案投票，均一一否决，同时，以441票对105票的结果，将原定的“脱欧”日期从法律中移除。

3月29日，英国下议院似乎忘记了1604年的那条规则，对脱欧协议的“退出协议”部分再度表决，仍以344票对286票的结果没有通过。投票结束后，数千支持脱欧的民众聚集在议会广场，要求立即脱欧。

“别去地狱啊”

1604年远在中国明朝万历32年，当时英格兰和苏格兰还是两个互不统属的封建王国，只因共有一个国王而产生政治连属。也正因为一个国王周旋于两国议会，暴虐统治直接激发了我们后来所称的1640年英国资产阶级革命。革命意味着断裂。可谁曾想到，在现代民主宪制的老家英国，竟还可以堂而皇之地动用17世纪初的封建王国规则，然后在形势所迫时，又将之自动收回。这绝对可以刷新我们近百年来习得的历史认知和政治认知。近代中国面对西方列强的强势崛起，仍固守祖宗之法，终至落后挨打，不得不走上彻底革命、自我再造的道路。如今的英国，早已不是当年日不落的大英帝国，政治军事和经济文化上处处受制于人，根本没有自主把控脱欧进程的要价资本。

欧盟需要确定性，3月21日就给英国划下了时间线：要么英国议会在3月底前通过脱欧协议，然后延迟到5月22日完成脱欧；要么协议不通过，那么4月12日之前英国需确定新方向或无协议脱欧。

欧盟从来不是一个简单的超国家组织，它的强硬立场完全是出于自我生存的本能。虽然有“三驾马车”之说，但欧盟的真正核心是法德两国。二战后法徳两国化解仇怨，结盟推动18世纪以来屡蹶屡兴的欧洲合众国梦想。从一开始，法德两国推动的欧洲一体化实践就没有那么多的玫瑰色，完全出于老欧洲自我生存的考量。20世纪上半叶，欧洲经历了自导自演的两次世界大战和占世界经济比重由巅峰到迅速跌落的惨痛教训。到1950年，欧洲不仅防务不能自主，法德两国合起来所占的全球经济比重只有8.8%，不及苏联的9.8%，更远低于美国的27.9%。也就在1950年，法国建议把法国和西德的煤钢生产置于一个“超国家”机构领导之下。由此起步，从欧洲煤钢共同体到欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体，再到上述三个共同体机构融为一体，统称欧洲共同体，最后到欧盟诞生，如今欧盟28国GDP全球占比仅略低于美国。一路走来，筚路褴缕，无论是法德核心，还是欧盟诸小国，都断没有否弃带给自己生存和荣耀的欧盟组织的可能。面对英国脱欧这一重大挑战，1月22日，在9世纪曾统治今欧盟大部地区的查理曼帝国的都城亚琛，德国总理默克尔和法国总统马克龙签署条约，约定在经济、军事和文化领域展开全方位合作；3月21日，来自波兰的欧洲理事会主席图斯克和来自卢森堡的欧盟委员会主席容克召开记者会，语带挪揄地给英国下了最后通牒。

“根据我们教皇的说法，地狱还空着呢，那就意味着那儿有很多空间。”图斯克在记者会上，用一个冷笑话补充了自己先前所说的“对那些想要无协议脱欧的人，地狱有个特殊的地儿留给他们”。容克还不忘补刀：“别去地狱啊。”英国脱欧真的是“下地狱”的节奏吗？

欧洲文艺复兴时期佛罗伦萨作家、现代意大利语的奠基者但丁的《神曲》，带给了我们关于地狱的恐怖观想，但大家可能没注意到的是，但丁还是近代欧洲统一思想的奠基者。他在《论世界帝国》一书中，由家庭而及地区，由地区而及城市，由城市而及国家，由一国而及世界，逐层推演，合乎逻辑地指出，为了永久和平，为了造就普天下的幸福，有必要建立一个统一的世界政体。但丁想象的世界帝国奉行的是君主制。而启蒙运动中，卢梭、康德等继续探讨永久和平，都认为欧洲各国只有实行共和制，“欧洲联邦”或“欧洲合众国”才可能诞生。法国大革命后拿破仑武力统一欧洲的梦想终归破灭，但他所希望的“我们应当有一部欧洲法典，一个欧洲的最高法院，一种统一的欧洲钱币，统一的度量衡，统一的法律”，在欧盟的实践中正逐步成为现实。英国自外于这一趋势，打着维护英国民众利益的旗号，意图恢复其所谓光荣孤立的传统，其结果只会是先砸了自己的脚。

要自由还是要面子

在各种脱欧说辞中，摆脱欧盟对于英国国家权力的不断剥蚀，可谓明眼人所见的首要理由。相比于法德过去主要在欧洲争霸，英国可谓真正建立过显赫一时的世界帝国；时至今日，英联邦的礼仪圈和与美国的特殊关系，还足以让英国的上层阶级驰骋想象，像欧陆国家那样一意经营欧洲而自贬身份，确实会生出未曾经验的苦涩。

自1458年在与法国的百年战争中彻底失败、丢掉在欧洲大陆上最后一块领地之后，英国就逐步退出了大陆霸权之争，一面在欧洲大陆维持离岸平衡，防止足以吞噬自己的大陆强权出现，一面百般经营海外殖民和贸易，走上海洋帝国之路。到维多利亚时代，英国成为了名副其实的“日不落帝国”，米字旗飘扬在世界每个时区。时任英国首相迪斯累利，曾以创造小说的方式进谏维多利亚女王迁都印度：“女王应该集中一支强大的舰队，并与她的全部王室成员和上流精英一起出发，把帝国的所在地从伦敦迁往德里。”如果此议成真，世界历史该如何改写，我们还真是难以想象。德国宪法学家卡尔·施米特曾对此有段评论：“他预感到，英格兰这个岛屿不再是欧洲的一部分。它的命运不一定非得与欧洲联系在一起。它可以就此启程，改变其作为一个海洋性世界帝国的首都的位置。”这种不将自己命定于欧洲的海洋心态，成就英国还是败坏英国，只是此一时也彼一时也。

一战后英国就丧失了全球经济霸主地位，二战后英国的殖民帝国迅速崩解，很快就退缩回英伦三岛。对于土地和人民，海洋国家与大陆国家的思维完全不同。英国对于各类海外领地或殖民地如何统治，是留还是弃，有着复杂而精巧的成本收益计算。当二战后亚非拉独立浪潮中，法国还在印度支那和阿尔及利亚的泥潭中不计成本地挣扎时，英国早已和平移交了统治近三百年的印度大陆；当法国照猫画虎组织法兰西联邦，仍要控制成员国的外交防务时，英国早已对英联邦国家放弃了一切显在权力，专意于经营金融、商业、文化权力及其背后的意识形态权力。但正如百年战争是法国先败后胜一样，法国对土地和人民的执着，使它义无反顾地投入到祖先留下的推进欧洲统一的事业，从而在大陆时代的回归中占得了先机。

海洋帝国的本质是能够实现对远方资源的控制和调动而有实力消灭任何显在和潜在的竞争对手，英国之所以能在一战二战中笑到最后，正在于它能调动更多欧洲之外的人和物。但这一优势，在二战后殖民地尽失的情况下已经不存在了；依靠金融、商业和文化控制而从全球攫取超额利润的替代性方式，其空间也只会被不断压缩，而且，超额利润榨取本身就是双刃剑，外失人心，内败民德，最终伤害的是自己国家的整体实力。在新技术条件和新国际秩序下，大国竞争拼的是国土规模、资源禀赋、人民素质、组织效能、产业生态和科技实力等。美国、前苏联、中国等超大规模国家的相继崛起，正反映了新大陆时代到来的趋势。法德位于欧洲大陆的中心，有着旧大陆时代频遭乱离的痛彻经验，自然知道向欧盟让渡部分国家权力甚至最后建成欧洲合众国的意义所在。可英国呢？

英国在地理位置上，命定无法成为欧洲的中心，于是在旧时代，利用欧洲大陆难以形成统一大国的地理特点和宗教因素，巧妙维持离岸平衡，高调奉行光荣孤立，让自己成为世界的中心，拥有“在任何情况下可以按自己意志采取行动的自由”，自然是一个不错的选择。英国循此路向数百年耕耘，可谓成果丰硕，普通法系、代议民主、自由市场、世界贸易等，林林总总，为人类的制度文明贡献颇多。英国确实有自外于欧洲的心理资本；伯考式的规则运用，换到另一个时代，不知会赢得多少崇拜英美式民主的人们的欢呼。但时代确实变了。世界的中心早已从伦敦转到纽约，美国有规模优势和安全优势，又集合大陆国家和海洋国家的优点，迄今独霸世界已数十年。不是因为英国曾是美国殖民地时代的宗主，而是因为英国是个欧洲国家，美国可利用英国来远程操纵欧洲的政治经济和文化，才有所谓英美特殊关系。而且，美国的世界中心位置也已经摇摇欲坠。是转移到亚洲，还是各大洲多中心格局，世界形势还有待演变。但可以明确地是，世界中心只会位于有着规模优势的陆地大国。脱欧派畅想英国恢复成为全球型大国，确实，英国若能维持现状，仍不失为一个大国，但所谓全球型，可能就是一个全球中间商的角色，可以在陆地大国间套利，但要像海洋帝国时代那样能左右局势，则是万万不能了。这种角色，与英国所要追求的行动自由只会背道而驰。议长伯考动用古老规则的动机，可能仅仅就是要表现一下英国式的自由意志。但这足以使他成为同为保守党议员的格雷格·汉斯眼中“全英国唯一一个对任何人都不负责任的人”。欧盟的强硬回应确实狠狠地打了英国的脸。

里子问题更为要命

英国实际上明白自己的尴尬处境。面对不断缩减的经济比重和内外困局，自1960年起，英国就一面联合丹麦、挪威等欧洲六国成立欧洲自由贸易联盟，一面多次谋求加入欧共体。直到1973年，在一贯反对英国加入欧洲一体化进程的戴高乐将军逝世3年之后，英国才和丹麦、爱尔兰一起，成为欧共体新成员。此番脱欧大剧的始作俑者卡梅伦就曾明确表示:“我们来到欧盟秉持的是实用理念，而不是情感因素……欧盟是实现目的的手段，欧盟本身不是我们的目的。”英国不愿出现一个导致自己边缘化甚至被融入的强大欧盟，它更愿意通过自己身在其中的话语权力和灵活操作，使与欧盟关系成为自己强大外交的三支柱之一。

但显然，随着德国实力的增长和欧盟成员的扩大，诸多因素都助推欧盟的进一步强大。中国和俄罗斯都希望看到欧洲摆脱美国的操控而成为未来多极化世界的重要一维。且正因为欧盟内部整合的难度而使这一进程曲折费时，中俄亦都不担心欧盟骤强的可能威胁，反倒担心欧盟不强而被咄咄逼人的美国特朗普政府挟持。从欧洲经济共同体算起，欧盟也已是过了耳顺之年。虽然英国加入之后，事实上成了欧盟进一步推进一体化的制动器，但欧洲单一市场的巨大效力，欧洲共同价值的反复灌输，欧盟理事会、欧洲议会、欧洲法院、欧洲银行等机构的不断运作，亦足以使欧盟的存在成为销蚀成员国主权的巨大旋涡，而日趋抵达英国上层精英所能承受的临界点。

2016年英国公投确定脱欧，表面上的导火索是德法操控的难民分摊，实际上是日积月累的疑欧情绪找到了喷泄口。1688年光荣革命所确定的议会主权原则是英国宪法和政治制度的基石，但正是因为是否留在欧共体问题带给英国国内无法弥合的分裂，1975年英国首次引入全民公投，这一英国学者所称的“议会第三院”事实上修正了英国奉为圭臬的议会主权原则。1975年公投民意暂时平息了脱欧纷争，但此后英国议会主权的内涵也发生了进一步变化。在宪法层面，普通法宪政主义日兴，而通过一系列判例，欧洲法院、欧洲人权法院在某种意义上扮演起英国宪法法院的角色；在法律层面，尽管英国长期以来批评欧盟经济社会立法损害其主权和国际竞争力，但英国当前适用的欧盟法规多达12000件；在政党层面，原本疑欧的工党日益亲欧，而本欲用欧的保守党则日趋疑欧，因移民和就业问题，英国独立党等极右翼政党日渐兴起；在地区层面，苏格兰、北爱尔兰相对亲欧，而英格兰、威尔士相对疑欧，国家政治认同面临前所未有的分裂；在经济层面，入盟40余年，英国的产业分工日趋服从欧盟内的比较效益，英国与欧盟成员国的贸易占比已超过50%，大量生活必需品严重依赖于欧盟市场。种种结构性变化，对于疑欧派来说，已表明英国到了国将不国的边缘，再不脱欧，海洋文明的英国就真要被奉行大陆价值的欧盟逐步消融了。

与其好死不如“拖欧”

欧盟组织松散，无力帮助英国化解国内问题；欧盟一体化加深，英国担心自己国体尽失。2016年公投脱欧给了英国重新确立与欧盟关系的机会。特蕾莎•梅首相无疑是要积极完成脱欧使命的，但与欧盟多轮谈判的结果，英国不但要支付高昂脱欧费，且所达成的脱欧协议，实质上就是一个“拖欧”协议。按照协议，英欧将建立“雄心勃勃的经济伙伴关系”，包括自贸区和广泛的部门合作，保持欧盟单一市场和英国市场的完整性，英国有执行与欧盟经济伙伴关系之外的经济政策的权利；英欧不在爱尔兰与北爱尔兰之间重设物理边境，将寻求在世贸组织承诺之外的服务自由化；后脱欧时代过渡期定于2020年底，可视情形延长1-2年。换句话说，英国脱欧，在丧失了欧盟内的话语权之后，还要被欧盟拖着，以小博大，不可避免要处处受制于欧盟。

债务危机、难民危机等凸显了欧盟内部的治理难题，但对于普遍共识不能散的欧盟来说，危机更多意味着转机。在危机处理中，欧盟的权力实际上得到进一步的扩展。不愿接受难民分摊亦不愿承受巨额罚款，成为了压垮英国的最后一根稻草。而英国脱欧也不会是欧盟的葬礼，而可能会是新的征程，法德更有力的集权会使得欧盟向着更紧密的一体化前进。法国总统马克龙面对国内“黄马甲”运动的一团乱麻，却始终着眼于欧洲复兴。3月4日，在新一轮欧盟选举即将到来之际，马克龙在28国欧洲报刊发文，公开批评保护主义和民族主义带来了当前危机，呼吁实施“欧洲复兴计划”，捍卫欧洲的自由，保卫欧洲的大陆，重振欧洲的进步精神。

欧盟已经清楚地表明了自己的立场：英国不可能一边保留对自己有利的（比如欧洲共同市场成员的身份），一边却剔除自己不喜欢的。而英国在丧失合纵连横、分化瓦解甚至诉诸战争的时代条件的情况下，其实并没有多少与欧盟讨价还价的手段。无协议脱欧的巨大风险，英国显然难以承受，不但要面临天量的国际诉讼，而且很快就要面对灾难性的经济后果：英国货物将很快面临高达4.3%的关税，其中牛羊肉出口关税更是猛升至惊人的40%，同时欧盟远程销售登记限额迅疾失效，多达27000家英国的小企业需要额外承担增值税高达7.2个亿；从欧洲大陆进口的众多生活必需品的边检时间将从2分钟延长至5个小时，蔬果出现变质以及药品有效性大大减弱且不论，英国国内短期内还将面临食物与药品短缺的严重困扰；众多以英国为基地而市场面对欧盟的外资制造企业将纷纷撤离英国，全球30余家著名的金融机构也将离开伦敦，而以欧盟为出口第一大市场、为英国GDP贡献80%产值的服务业势必跌入冰窟。相比之下，特蕾莎•梅的协议不失为英国既实现脱欧目标、又足以存活而以拖待变的不坏选择。

英国是现代工业文明的策源地，其以尊重习惯和判例的普通法为基础的民主宪制运作，历来被现代政治学奉为民主政治的典范。但我们常常忽略的一点是，英国的民主制从来只为调和英伦三岛内的利益纷争，从来没有为推动形成或融入一个更大的政治体做出准备。某种意义上说，2016年以来近3年英国议会在如何脱欧、何时脱欧上的僵持，对外是一种无奈的表演，对内则是权力的博弈和重整。英国要不让自己陷入一种翻烧饼的境地，或许只能接受没有特蕾莎·梅的特蕾莎·梅方案。

名义上，在英国，脱欧公投结果只具有咨询性质，“王在议会中”的议会主权原则使得首相能在议会批准下做出任何政治决定，但在从现代法国发源的全民公决已被普遍认可为民主的最高形式，而且已在欧盟、在英国多次实践的情况下，不管是换首相，还是重新大选，任何一届英国政府要改变公投结果，马上就会出现合法性危机。议会各党一再否决二次公投和取消脱欧的提议，也应该是意识到其间的巨大风险，都不愿使自己成为违背所谓民意的出头鸟。所以，整个三月，我们不断看到英国下议院各种指示性投票，五花八门，却只是在空耗，在关系英国宪法原则的实质性问题上没有任何担当。

虽然欧盟自身也面临很多问题，但在合法性上占据上风，只要德法核心不自乱阵脚，只要欧盟做好无协议脱欧的最后准备，英国议会的各种混乱不会给欧盟带来任何压力。当然，欧盟会不会最后再给英国延期，让英国国内的混乱和不确定持续下去，都还不能下定论。

未来，不管是时间上不断“拖欧”，还是按特蕾莎·梅方案实质性“拖欧”，在英国，围绕首相权力的争夺，保守党内，保守党与工党之间，还会面临持续角力，但无论如何，如何在“拖欧”中，既保存英国的颜面又能适当顾及里子，甚至未来重返欧盟，都对英国是巨大的考验。

责任编辑：近复