总体国家安全与香港繁荣稳定          

作者：田飞龙（北京航空航天大学法学院副教授，全国港澳研究会理事）

来源：作者赐稿 发布，原载香港AM730，2023年4月14日

保持香港长期繁荣稳定是“一国两制”的关键目标之一，这既是中央政府的根本责任，也是特区政府的宪制责任。繁荣是发展主义的概念，香港是自贸港和国际金融中心，其发展的产业基础和制度条件是相对完备的。稳定是安全秩序的概念，香港在“一国两制”框架下有一定的安全自治能力，但从根本上而言无法独自应对来自内部本土势力和外部干预势力的颠覆性挑战，占中运动和修例风波证明了这一点。进一步，香港稳定也是国家安全利益的一部分，香港平台上存在重要的国家安全利益，这一层面客观上需要国家法治力量的介入。香港国安法就是统筹规制香港繁荣稳定的最重要的一部国家立法，是香港基本法秩序在安全维度的规范性扩展。

2015年《国家安全法》第14条规定，每年4月15日为全民国家安全教育日。2020年《香港国安法》第10条规定，香港特别行政区应当通过学校、社会团体、媒体、网络等开展国家安全教育，提高香港特别行政区居民的国家安全意识和守法意识。从国家安全教育实践上，香港特区政府亦重视与国家安全教育整体安排的并轨协同，采取多种政策和措施帮助香港居民理解和认同国家安全及其法律制度。国家安全是“一国两制”范畴“一国”的核心法益，执法和教育是全面塑造香港居民国家安全认同的基本抓手。有了安全的制度根基，香港的繁荣发展才有光明前景。

总体国家安全观的法理

中国国家安全的整体法哲学概念以“总体国家安全观”为核心，这是新时代中国国家安全法律体系的元原则和源代码。总体国家安全观是国家安全观的总体化与系统化，是2015年《国家安全法》采纳和展开的基本法律概念。该法第3条对此进行了精辟的法律定义，即“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，维护各领域国家安全，构建国家安全体系，走中国特色国家安全道路。”这一国家安全概念是我国国家安全理论传统与斗争经验的有机结合，具有显著的规范性、科学性、实践性与制度指导性。     

在总体国家安全观的法理构成上，人民安全是中心概念，这反映了我国宪法的人民主权原则和以人民为中心的政治责任伦理。政治的本质是人心，民主政治的本质是人民的自我立法与同意治理。保障人民的整体安全，是国家权力正当性的规范基础。任何损害人民安全的制度与政策都必须修正，任何损害人民安全的社会动乱或外部威胁都必须有效管控乃至于消除。政治安全是保障人民安全并支撑总体国家安全的组织基础和行动基础。我国宪法文化强调政治主导和政治优势，党的领导就是典范体现。政治安全要凸显保障中国共产党的领导地位安全以及社会主义制度的安全。2018年修宪将党的领导写入宪法总纲，就是政治安全制度化的重要体现。

经济安全根源于改革开放以经济建设为中心的国家政治决断以及马克思主义经济基础决定论的理论教诲，还与我国传统文化中的民生主义有关。经济安全涉及国家根本的现代化发展利益。美西方对中国的贸易战特别是经济制裁，严重损害了我国的经济安全与发展利益，我国2021年专门制定《反外国制裁法》并多次援引反制，就是在维护我国的经济安全。军事、文化、社会安全是国内重点领域的安全，其中军事安全是硬实力的安全，是指向国防层面的底线安全，文化安全是软实力的安全，是指向价值观与意识形态的深层安全，社会安全则属于基层系统的安全，是指向民心认同与社会稳定性的基础性安全。这些领域安全制度与安全认同的保障和促进，是总体国家安全的重要支撑。国际安全是外部安全概念，我们的总体国家安全观统筹国内安全与国际安全，认为没有稳定、安全的外部国际环境，就不可能有中国可持续的安全秩序。中国近些年提出和积极践行“人类命运共同体”理念，这首先是一个安全共同体，其次是一个发展共同体。中国还善尽作为全球大国的安全治理责任，不仅在联合国安理会层面维护国际法秩序和国际关系基本准则，还在调解地区性冲突（如沙特-伊朗、俄罗斯-乌克兰等）及建立国际调解院（落户香港）方面有关键性作用，更是提出了“全球安全倡议”作为国际安全制度化的规范指导原则。        

总体国家安全在上述法定的基本领域基础上逐步演化出了一个更为精细的分类体系，包括了16个安全子领域：1）政治安全；2）国土安全；3）军事安全；4）经济安全；5）文化安全；6）社会安全；7）科技安全；8）网络安全；9）生态安全；10）资源安全；11）核安全；12）海外利益安全；13）太空安全；14）深海安全；15）极地安全；16）生物安全。总体国家安全观是一个建构性的哲学概念和法律概念，需要实践领域的具体分类和补充，需要纵向的具体制度化和政策配置。二十大之后，中国进入民族复兴与人类命运共同体建构的新阶段和深水区，总体国家安全的“细分”发展及总体制度进展将更加深刻地展开，从而推动我国国家安全法律理论和制度体系的健全发展。

香港的国家安全概念

香港的国家安全概念一度是偏于狭窄的，与总体国家安全观之间存在规范性差异和制度距离。这与“一国两制”对香港特区的高度自治授权以及香港法治的自由传统有关。香港基本法第23条集中体现了香港平台国家安全的基本法律概念和规制范围。2003年“23条立法”试图以本地立法方式完成授权立法的宪制责任，未能成功，从此再无实质性重启。国家安全立法的长期缺失，造成了国家安全利益长期“补贴”香港自由权利秩序的宪制失衡现象，直到2019年修例风波暴露了“补贴”模式的极限和危害性。2020年《香港国安法》应运而生，构成香港“一国两制”制度体系建设的里程碑和转折点。“一法可安香江”，从现在时刻回望，如果没有香港国安法，香港无法止暴制乱，无法由乱及治，更不可能由治及兴。香港国安法对香港国家安全法律漏洞的规范填补以及对香港国家安全概念的革新是突破性的。

“一国两制”下的香港是国家安全法律体系的重要一环，甚至是风险更为突出的一环。2020年《香港国安法》提供了将香港纳入总体国家安全体系的法律连接机制。尽管该法没有明确采纳“总体国家安全观”，但其立法依据是宪法、基本法和人大决定，其背景性国家安全概念即为总体国家安全观。总体国家安全观对香港国家安全概念与法治体系的形成具有高位的背景性、指导性和一定程度的穿透力。也就是说，香港特区建立健全维护国家安全的法律制度和执行机制，需要参照“总体国家安全观”而在“一国两制”宪制秩序框架内实现观念革命和规范更新。

观念上，香港应从“不设防城市”的过度自由状态中检讨和更新法律观念和秩序理解模式。“不设防城市”只是习惯上或实践上的表面法治状态，并不符合“一国两制”的完整法理内涵和制度建设要求。“不设防城市”意味着香港基本法的实施不够全面准确，23条立法始终未能完成，国民教育也没有系统推行，香港自治体系缺乏精神和制度准备以迎击本土势力和外部干预势力的颠覆挑战。香港国家安全概念的观念革命固然不要求与“总体国家安全观”完全一致，但需要以香港国安法为法定标准进行教育和社会引导，而“总体国家安全观”是理解香港国安法的必要背景规范，是香港国安法具体法条背后的国家安全法律文化的内核。制度上，随着香港国安法的全面准确实施以及特区配套性法律制度和执行机制的完善，香港国家安全概念将在一定比例和范围内与“总体国家安全观”相适应和相协调。

统筹安全与发展的双重价值

在中国国家治理的核心逻辑中，有两个通识而深刻的指导原则：其一，稳定压倒一切；其二，发展才是硬道理。这是改革开放的治理辩证法，在国际层面根源于我国对“和平发展”价值观与国际政治主题的规范性理解和实践把握，在国内层面则体现为中国共产党对现代化与治国理政规律的判断和提炼。香港长期繁荣稳定，也需要统筹上述的安全与发展两大基本价值。

对香港未来演变而言，安全是基础，发展是生命线，统筹二者关系是治理要津，具体可体现为：其一，香港国安法整体保护和中央港澳办集中统一领导，是香港安全秩序的最权威根基与信心；其二，国家安全教育、国民教育与“爱国者治港”社会政治基础的深化巩固，是香港保持制度稳定与社会安全的本地基础；其三，香港融入国家发展大局与全球化增量发展，是香港长期繁荣的平衡条件；其四，香港普通法、法治与司法独立，是香港保持自由和开放的规范基石；其五，香港与国家协同开展反干预、反制裁、反长臂管辖的涉外法治斗争，是香港维护自身合法权益与增进制度性尊严、发展利益的理性选择。在可持续安全基础上的高质量发展，是新时代香港“一国两制”新篇章的最大共识和最佳实践。