政治家：大一统政制之生机所在

作者：姚中秋（中国人民大学国际关系学院教授）

来源：作者授权 发表，原载《中国政治学》2020年第三辑

[内容提要]国家应对社会风险的有效机制是，以政治家统领技术官僚。对此，中国人在历史上进行过漫长探索。秦汉以来的中央集权大一统官僚制政制固然为人类国家形态的一大突破，但天然地存在僵化和技术官僚唯上是从的弱点。汉武帝时代开始，“士大夫”群体逐渐以其政治家的智仁勇品质对抗这一趋势。今天仍需延续这一传统，以确保各疆域性治理单位的一把手为政治家，这也是应对百年未有之大变局之所需。

[关键词]技术官僚；政治家；干部制度；历史政治学

社会风险无时不在，尤其是中国这样的大国。这就需要政治在保有常态运作的能力之外，具有应对非常态冲击的能力。前者是官僚可按部就班处理的，后者则唯有政治家可以应对。中国政治体制具有一个明显优势：中国共产党是国家的“领导者”，则党的干部尤其是各级书记，理应是政治家，作为一把手，统领整个治理机构。当面临重大突发事件，书记是当然的最高决策者，并且是作为政治家临机决断。

本文将以历史政治学方法对此问题略作讨论，并认为，通过恰当的制度安排，确保各疆域性治理单位的一把手为政治家，对于国家发展，尤其是应对百年未有之大变局，至关重要。

一、孔子论技术官僚与政治家之别

官僚和政治家是两类不同的政治行为主体，有不同心智、不同能力，因而本应匹配在不同岗位。对此，孔子很早就有过简短而深刻的论述：“孟公绰为赵、魏老则优，不可以为滕、薛大夫。”

在孔子时代的封建政治秩序中，周王之下是诸侯，诸侯之下是大夫；大夫领导自己的“家室”，有人民、有田邑，构成最基础的治理单位，类比于后世，相当于县。大夫为管理其家室事务设立行政管理团队，由“士”组成，“老”是其中资深望重的负责人，领导团队处理大夫交办的日常行政事务，相当于今天政府秘书长之类的角色。

在孔子时代，晋国是最大的诸侯国，赵、魏是其中实力最大的两位卿大夫；滕、薛虽是诸侯国，却完全不能与晋国相提并论，其人口、田邑规模甚至远远不及赵、魏家室，至于其大夫的家室规模就更小了。因此，赵魏之“老”的实际权势远远超过滕、薛之大夫，然而孔子却说，孟公绰完全可以胜任赵魏之“老”的岗位，却难以担当小小的滕、薛两国之内小小的大夫之职。原因就在于，“老”是官僚，大夫则是政治家，两者所承担的事务就性质上是大不相同的。

第一，大夫是家室一切事务的全面负责人。家室的人口是异质的，有各种事务：经济的、社会的、军事的、外交的，等等；大夫必须决定共同体所拥有的各种资源在不同领域中的配置，进行轻重缓急的权衡取舍。相反，“老”领导行政机构，其管理对象是承担各项行政管理任务的士，其职责只是单纯的技术性的行政管理。

第二，“老”在大夫领导下处理行政事务，其职责是执行大夫下达的指令。大夫却必须独当一面，独立地做出决策，下达指令给包括“老”在内的其他人，其决策会对家室产生决定性影响，家室可以因此兴也可以因此亡。

第三，“老”的活动在大夫之家室内，在常态政治下依既定程序按部就班地处理日常事务，几乎没有什么风险和不确定性。即便遭遇非常变化，也是由大夫做出判断、提出要求之后才做调整。大夫作为家室负责人，暴露在国家政治的汹涌波涛之中，他必须在不断变换的新情势中相机做出决策；特别重要的是，在面对可能的严重突发事态时，他必须及时做出决断，并领导整个家室迅速从常态政治转换到非常态政治，而这种状态对所有人都是全新的，其他人尤其依赖于大夫的指引。

孔子非常精辟地阐明了政府治理的基本原理：技术官僚和政治家在性质上是不同的，位置不同，角色不同，职责不同，因而其品质也就不同；治国者必须在这两类性质的岗位上安排具有不同类型的德行和能力的官员，各司其职，不可混淆。

孔子另一句话表达了近似的意思：“君子不器。”器有具体的、限定的用途，家“老”就是器。君子是共同体的领导者，大夫就是君子，诸侯、周王也是君子。君子作为一级政府的负责人，必须能够超越器的局限性，对整个共同体的状态有全面把握，能够应对任何可能出现的情形，及时调整，引领共同体在充满不确定性和风险的政治进程中前行，君子就是政治家。

孔子生活的时代，封建制正在解体，新的王权制正在形成之中，以新兴的官僚治理广土众民的社会。这一点在制度演进速度最快的晋国最为明显，赵、魏又是晋国最有进取精神的卿大夫，其政治之官僚化进展最快，到战国之初，魏第一个建立了王权官僚政制。孔子敏锐地洞察到赵、魏家室的官僚化之变，以之与邹鲁之地最为保守的滕、薛大夫相对比，提示人们注意技术官僚与政治家之根本区别：政治家是对一个人口异质的疆域性共同体的全面事务承担最终责任的领导者，而技术官僚是按照给定规章处理局部行政事务的官员。这种区别是结构性的，健全政制必须做到这两者的合理配置。

孔子在《论语》等文献中关于君子品德的大量讨论，实际上阐明了政治家所应具有的主观品质，因为孔子所说的君子首先是结构意义上的，也即作为治理者的君子。其品质则有“志于道”、“主忠信”、仁者“爱人”、“君子喻于义”、见义而勇为，等等。孔子通过兴学，养成具有这些品德的士人。

此即韦伯所说的“信念伦理”。韦伯生活在德意志国家的官僚化进程中，与孔子时代颇为类似，因而同样关心官僚与政治家之别。他一方面肯定官僚制是现代国家的基本特征，另一方面讨论了官僚统治之局限：官僚只有“功能精神”，缺乏“能动精神”。在《以政治为志业》一文更为详尽地讨论了政治家所具有的珍贵的主观品质：“有三种前提性的素质，对于政治家是决定性的：激情，责任感和恰如其分的判断力。”所谓激情是“献身于一项‘事业’”的激情，“使得对此项事业的责任心成为行动的指南”，这近乎“志于道”。

韦伯给出的摆脱官僚统治弊端的方案是诉诸民主选举产生的卡里斯玛型政治家，中国人却沿着孔子之道，探索了另一种方案：士大夫政治。

二、皇权大一统政制中的

技术官僚与士大夫

秦扫灭六国后，拒斥孔子所言之君子，建立了最为纯粹的技术官僚统治体系，由“以吏为师”所培养的技术官僚，借层级化郡县政府和基层政府，以律令和政令直接统治广阔疆域上的所有国民。在如此广阔的疆域中对如此众多的国民实行直接统治，秦朝建立皇权官僚郡县制，不仅在中国历史上而且在全球范围内，实现了国家形态的一次革命性突破，因此中外皆有学者称其为第一个现代国家。

但这种政制有内在的僵化倾向，因为其基本运作是自上而下的命令—服从逻辑，这一逻辑将所有官员塑造为循规蹈矩的技术官僚，秦朝官吏普遍是且仅仅是严格执行律令和政令的“文法吏”，他们是高度专业化的技术官僚。有其长，则必有其短，秦朝比较充分地展示了纯粹的技术官僚统治的内在困境，著名的“指鹿为马”故事就生动地描述了信息无法自下向上准确传递的困境。因而在叛军已临咸阳之时，秦二世责怪宦官曰：“公何不蚤告我？乃至于此！”宦者则回答说：“臣不敢言，故得全。使臣蚤言，皆已诛，安得至今？”过于严格的上下命令—服从关系，造成信息严重梗阻，以致根本无从做出正确决策，遑论应对紧急事态。

因此，汉立国之后，一直寻找解决这一困境之道。首先尝试了黄老之术，就其实质而言，是在刻意控制这架官僚统治机器的运转效率，但并未从根本上改变问题。儒家也寻求更化改制之道，最终，汉武帝实施全面改革，立五经博士，建立太学等学校，以培养士君子；又建立察举制，遴选德能优秀的士君子进入政府，由此形成“士大夫”。政府性质由此发生变化，从技术官僚制政府逐渐转型为“士人政府”，从官僚政治逐渐转型为士大夫政治。

士大夫接受过五经教育，有行道天下之志，因而有强烈的责任感，对天下的责任，对万民的责任，对圣人的责任，对历史文化的责任，当然，还有对君王的责任。具有道德自觉的士大夫为政，是以改善人民生活为宗旨；为此，他们敏于观察民情，积极回应民众的迫切需要，据此独立做出决策，当然也有敢于决策的勇气，哪怕突破既有法度，这恰恰是政治家的突出品质。

当然，士大夫置身于郡县制政治结构内，因而亦难免官僚化，但每个时代总有一部分士大夫能够保持其为士大夫之高贵品性，这就足以给中央集权的大一统政制大大地增加生机。士大夫通常是“敢谏”的，这就有助于信息的上下畅通。士大夫是负责任的，这就有助于打破官僚制的僵化，及时地应对地方紧急事态，比如救荒。

奉行民本主义的中国政府历来重视预防和应对自然灾害及其所导致的饥荒，形成“荒政”传统。乾隆皇帝曾下令删润一位民间书生所编荒政之书为《钦定康济录》，该书系统罗列了地方官应对灾荒的各种政策、机制，其中第十八节为“甘专擅以奋救援”，收录了历代士大夫超越法度、相机行事以救地方灾荒之事，比如范仲淹之子范纯仁知庆州之所为：

宋环庆大饥，帅守坐不职罢去，范纯仁代之。始至庆州，饿殍载路，官无谷以赈，纯仁欲发常平封贮粟麦赈之，州郡官皆不欲，曰：“常平擅支，罪不赦。”纯仁曰：“环庆一路生灵付某，岂可坐视其死而不救？”众皆曰：“须奏请得旨。”纯仁曰：“人七日不食则死，岂能待乎？诸公但勿预，吾独坐罪可耳。”即发粟赈之，一路饥民悉得全活。

中央政府在各地建立常平仓，以应对灾荒，但动用其所储粮米需向中央政府申请。这必定耗费时间，若灾情紧急，必贻误应对时机。这段故事中的州郡官是典型的技术官僚，他们严格遵守行政程序，其行政行为是韦伯所说的“责任伦理”驱动的。范纯仁却有行道天下、养民安民之志，其行为是“信念伦理”驱动的，行政程序只是实现其政治目标的手段，若其有碍于这一目标的实现，则毫不犹豫地突破程序。这就是政治家的品质。

奉旨编撰《钦定康济录》的编者在“甘专擅以奋救援”节的“总论”中，以儒家“三达德”解释范纯仁之类的士大夫在应对紧急状态时所体现的政治家品质：“知灾伤之当恤，智也；哀矜恻隐，仁也；甘心专擅，勇也。”智是对紧急事态的判断力，仁是爱民如子的责任感，勇是敢于突破常规的激情。该书编者认为，具备这三大德，敢作敢为，才可以成为合格的地方官，即有别于技术官僚的政治家。

三、党政国家中的政治家角色

国家治理体系由众多机构构成，各自承担不同事务，并有专业化分工，这自然要求官员具有不同的品质和能力。技术官僚和政治家都是国家治理所需要的官员，政制良性运转的关键在于建立一种有效机制，识别和配置具有不同品质的官员在恰当岗位，其中最为关键的是确保省、市、县委书记具有政治家品质。

从秦朝开始，中国就是中央集权的单一制国家，政制骨架是从中央到省、市、县的层级化纵向控制。当代中国则是“党政国家”，党的系统与行政系统并行而交织，前者具有显著的政治性，后者则较为倾向于专业性。这两大宪制原理叠加的结果是，各级疆域性治理单位的一把手是党委书记。

顾名思义，一把手的职责是在其所治理的疆域内行使全面“领导权”，当然也承担全部责任，这就要求他必须具有政治家的品质。中国共产党可谓“历史任务型政党”，它给自己施加了长期和阶段性历史任务，其存在目的就是完成历史任务。共产党作为整体是投身于实现历史任务的“事业”，即孔子所说“志于道”的组织。历史任务的优先性最高，相对而言，法律、规章、程序都是工具性的，若有必要可以突破。从性质上看，中国共产党从来不是按部就班运转的官僚机构，而是周期性开展反对官僚主义思想政治运动的政党组织，以遏制党组织的官僚化倾向。可见，中国共产党无论是在客观属性还是在主观自我认知上，都始终是一个纯粹的“政治”组织。

中国共产党整体性质如此，则其自上而下任命的省、市、县党委书记，还有基层乡镇、街道、村、社区等党组织的负责人，也都应当具备政治家属性，也即有理想、有责任感、有判断力的官员，这是行使“领导权”所必须之品质。相比于一般国家，党政国家增加了党的维度，也就增加了政治的维度，这正是其优势。由此，可以超越常规的科层制治理，而有“政治地治理”维度，意谓始终瞄准中央和上级分解给本地的历史任务，作为一个时期的“中心工作”；又把本地放在宏观大局和历史过程中，寻找最优战略和策略，以最大限度地动员、利用本地资源，实现历史任务；如有必要则超越常规，则创制立法。这正是中国在过去大半个世纪以来得以实现国家发展的政治驱动力。各级党委书记如果官僚化，必然丧失这一优势，让整个政治体系陷入加倍的官僚化泥潭中。

在党的领导权之外，各级“政府”设立了众多行政职能部门。现代国家的基本特征是权力对社会进行全覆盖，管理国民生活所涉及的各种事务，因而行政机构日趋复杂且专业化。比如在武汉抗疫中发挥重要作用的“疾病预防控制中心”，其职责是对疫情进行监测并提供治疗方案，这显然是高度专业化的工作，其工作人员，包括其负责人，理应是专家，即具有一定资历而经验丰富的技术官僚，严格依照规章处理各种信息，并做出专业判断，提供给国家决策部门。

至于各级政府的行政首长，即省、市、县长，其所需品质则介乎党委书记和行政职能部门之间，一半是政治家，一半是技术官僚。因为，他要统领各行政部门，并做出判断和部分决策；但他毕竟不是全面领导者，也不是最终的政治责任人，相当于首席技术官僚。

除了党政机构之外，国家为了推动工业化，建立了大量国有企业，分布在重要行业，规模庞大。大型现代公司的内部管理是专业化的，必定建立典型的科层制机构，按照既定规章进行管理。国有企业也不例外，在其中成长起来的人员通常具有技术官僚心智。

当然，国有企业负责人既是企业，理应具有“企业家精神”，就其性质而言，这与政治家精神颇有相通之处，比如冒险、进取精神；置身于变幻莫测的市场中，企业家也需有随机应变的判断和决策能力。尽管如此，企业高管所管理的人员是高度同质的，其所处理的事务是相对单一的，以企业规模扩张或利润增长为目标，相对于疆域性单位国民之异质性、事务之复杂性而言，这种事务又是高度专业化的。国有企业负责人经常是从其内部专业部门中成长起来的，更容易养成技术官僚品质。

上述三类机构的性质是明显不同的，但统归于党的领导权之下；相应官员的品质是明显不同的，但统归党的人事部门调配。于是，在干部任用过程中经常出现跨界流动现象。比如前几年，有多位高校党委书记、校长转入行政系统的职能部门任职。当然，这里的跨度尚不算太大，因为两者毕竟都是比较专业的机构。但长期在国有企业内任职的一把手直接出任地方一把手，则是跨度比较大的。

这种跨界流动的效果如何？孔子说：“性相近也，习相远也。”人的心智、能力是可塑的，长时间持续的职业生涯必定塑造出具有相应的职业心智和能力的人。这构成其人之长，可以高效率地承担专业职责；也构成其人之短，难以处理专业以外的事务。当然，不同专业的官僚的心智和能力或许还有同构性，转岗并不影响效率。但如孔子所说，技术官僚与政治家的心智和能力之间必定有较大差异。长期习惯于专业工作的行政职能部门官员或国有企业官员能否胜任地方一把手的职责，这是一个需要认真对待的问题。

对此仍可细化分析：如果地方一把手的职责被人为设定得比较单一，比如前些年，以GDP增长作为政绩考核指标，那么，国有企业历练、政府经济管理部门的资历或可有助于一把手履行其政治责任。然而，这里的前提是完整的地方政治被刻意窄化为相对专业的经济增长问题，即形成所谓“地方政府公司化”。问题在于，把一个省、一个县当作一家公司的观念和做法本身有严重偏差；这样做或许可以有助于短期内的经济快速增长，却会造成其他社会政治问题，因此难以长久。事实上，这种局面后来也很快得到改变。

放宽历史视野可见，党政国家所确定的历史任务是随时代而变的，地方政治的目标自然与之调整，一把手的配置也必定随之变化。总体上，20世纪中期，国家的历史任务是推动生产资料所有制的变革，周期性地开始阶级斗争，因而，地方一把手的配置较为偏重革命性。80年代以来，国家转向以经济建设为中心，经济职能部门的任职资历当然有助于官员升迁，技术官僚也有可能出任一把手。如此变化清楚地体现了党政国家驱动“历史任务”的属性。

晚近以来，党政国家对官员的要求也发生了一次明显转向。21世纪最初十年，官员以经济增长为目标，纪律松懈，腐败严重。作为对治方案，随后开始大力反腐，强化纪律，强化政治忠诚。这引导官员群体偏向于“责任伦理”，严格遵守纪律，服从命令，从心智上说趋向于技术官僚化。

或可足以得出结论：地方一把手在履历和心智上的官僚化是十分不利于地方善治的，因为地方事务是全面的，需要全面视野，而这是技术官僚经常缺乏的；地方事务是多变的，而官僚长于按部就班。

尤其是今天，国家、世界正处在“百年未有之大变局”，突出特征是多变、剧变：中美贸易战、科技战给经济社会体系带来很大冲击；进一步攀登工业化的巅峰，需要新动能；城市化社会、中产阶级社会的治理需要新观念、新制度、新能力。凡此种种，都需要地方一把手具有政治家品质，具有“信念伦理”，有全局观，有责任感，有判断力，有随时应变、相机决策的勇气，有超越法度进行制度创新的胆略。

把这样的政治家布置在省、市担任一把手，方可“领导”地方顺利度过多变的风浪，且在地方上为国家治理体系和治理能力的现代化进行探索、试验。20世纪80年代的很多改革措施就是有担当的地方官员率先突破、创新，而后被中央肯定、推广到全国的。国家治理体系和治理能力的现代化，同样有赖于这种保持政治大一统前提下的分布式政治创新在前面探路，而具有政治家品质的地方官是这一路径的关键。

那么，具有政治家品质的地方一把手从何而来？考察现有国家体系中各种机构，就培养政治家品质而言，县委书记的历练当最为有效，县长次之。自秦建立郡县制以来，县始终是最稳定的治理单位，县官是最重要的亲民之官、治民之官，县以上各级官员则是治官之官，担任一定年限的县官，对于民情方可有一手了解，对治民之道方可积累实践性知识。而且，县的规模足够大，事务是全面的，并可能有各种事态发生，可以训练其主政官员的政治家能力，使其具有政治家之智仁勇。

因此，在人事制度上，可把担任一定年限县级主官，比如任满一届县长、一届县委书记，作为担任市级领导、省级领导的基本资格要求。近些年来，高层已有这种认识，重提“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍”的政治原理，评选优秀县委书记，并加以重用。

对于省市一把手，则可以仿效汉宣帝的做法：

及至孝宣，繇仄陋而登至尊，兴于闾阎，知民事之谡难。自霍光薨后始躬万机，厉精为治，五日一听事，自丞相已下各奉职而进。及拜刺史守相，辄亲见问，观其所繇，退而考察所行以质其言，有名实不相应，必知其所以然。常称曰：“庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者，政平讼理也。与我共此者，其唯良二千石乎！”以为太守，吏民之本也，数变易则下不安，民知其将久，不可欺罔，乃服从其教化。故二千石有治理效，辄以玺书勉厉，增秩赐金，或爵至关内侯，公卿缺则选诸所表以次用之。是故汉世良吏，于是为盛，称中兴焉。

汉代的郡国，就层级而言相当于今天的省，就规模而言相当于今天的市。汉宣帝保持二千石的职位稳定性，但增加其官秩和俸禄，激励其克服其机会主义倾向，为地方全面发展从长计议，这同样可以培养省市官员的政治家品质。

四、结语

子曰：“为政在人。”毛泽东说：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”从心智和能力等多个标准，干部可以划分为技术官僚和政治家两种类型，两者都是国家治理所需要的，重要的是通过制度设计，使之合理配置在恰当位置上，各司其职，分工合作。

任何政制都有其优势，而优势的另一面就是短处，中央集权的单一制国家天然地有僵化和官员唯上是从的弱点。汉武帝更化所塑造的“士大夫”群体，以其政治家的智、仁、勇品质对抗这一趋势；今天的政制框架仍然是中央集权的大一统国家，则仍然需要在各疆域性治理单位配置政治家，以对抗上下控制体系内在的僵化、唯上和官僚化趋势。

“党政国家”架构本身已为国家治理体系内置了强有力的政治维度，党作为政治组织，以实现历史任务为目标，本来就应该抵制官僚化倾向；各级党委书记的品质本来就应该有别于行政首长、有别于国有企事业机构负责人，他们应该是政治家而非技术官僚。如果能够牢记这一点，通过恰当的制度设计，确保省、市、县一把手始终具有政治家品质，那就能够让大一统政制保持足够活力。

自秦汉以来，中央集权的大一统政制始终是中国的最大政治优势所在，党嵌入其中，大一统更是达到空前程度，也就空前地需要志道、仁民、勇为的政治家活跃于其中，此所谓刚柔相济、相反相成之道也。当国家处在“百年未有之大变局”中时，这一点尤其重要。因为在此过程中，国家必将面临诸多不确定性和风险，这就需要大大小小的政治家分布在各级政府，有道德自觉，有担当意识，有创新精神，因而有积极应对之德与能。

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