治港范式转型：从“粗放治理”到“精细治理”

作者：田飞龙（北京航空航天大学高研院/法学院副教授，全国港澳研究会理事）

来源：作者授权 发布

          原载于 思考香港

时间：孔子二五七零年岁次庚子八月十四日丙子

          耶稣2020年9月30日

时光转入2020年9月，大湾区除了香港已经“通关”，香港的社情民意仍在国安法和新冠疫情的双重作用下晦暗不明。国安法压住了街头的势头，遏阻了外部势力的干预魔爪，但不可能短期内改变人心结构。香港的人心，也许是世界上最复杂的人心，经由中国近现代曲折历史以及英国百余年殖民史层层叠加，如茶壶里的茶垢，不仅有岁月沉香，也必然藏污纳垢。坊间论者常见香港之一面：褒者捧上云霄，直到遭遇反修例运动的现实批判，不好意思再无节制地追捧下去；贬者则诉诸国家主义傲慢及民族复兴豪情，隔空开骂，怨气与羞辱夹杂，其中况味也需要香港人细细品察，因为决定香港最终前途的不是外部势力，甚至不是中央政策，而是国家主体人民的共识和意志。

所谓一个巴掌拍不响，香港怎么就由内地民众心目中的“移居天堂”以及国家发展的绝对优等生，而倏忽间变成问题少年和揽炒无脑一群。并非香港人皆如此，但香港“沉默多数”的民心难测与不作为主动证明了香港自治能力的短板，一定程度上纵容了香港的变乱，因此无法推卸责任，任何一个人都无法脱责。只有香港每一个人都清醒地反思和承担责任，香港才配得上“高度自治”，才有光明的前途。香港的前途是谁都包办不了，也是给不了了的，只能是香港社会自身的觉醒和争取。

9月以来，香港整体治理呈现混沌彷徨的状态，像久病无依的人一样，魂散神浊，不复昔日的芳华与自傲。傲慢还是有的，骨子里的，但底气实在不足了，形势比人强。国安法，是补丁式立法，中央没有决定改变“高度自治”，而是以国家立法完成香港自治不能完成的制度任务，是底线止损，是阻止香港的断崖式崩盘，是维护“一国两制”整体制度安全的保护行为。反修例运动打破了香港自治能力的神话，也直接批判了中央管治的高度节制主义，给“一国两制”出了一道世纪难题：香港自治能力严重短缺时，中央何为？国安法是必然的国家理性答案。

但香港人似乎并不领情，他们只在乎自治甚至妄想以揽炒方式实现完全自治，少数梦游者更有港独幻念。他们是“顺应”历史大势成为香港“一国两制”下的自治主体的，他们没有吃透这一宪制秩序真正的战略意图和长远目标，他们不知道国家到底要干什么以及他们需要对国家尽何种义务。一切都在静悄悄但又残酷无情地狂飙突进，他们的能力和意愿逐步显露出无法忽视的短缺。在大湾区战略规划中，面临反修例的全面冲击，若无国安法，香港肯定掉队，但有了国安法，香港也不一定不掉队。好听的话已经没有多大意义了，香港的重要性来自历史积累和国家体制的包容性，也来自过往相对缓和的国际环境，而不是纯粹或不是主要来自香港人。面对大局变动，应变的战略思考者和行动者的匮乏，机会主义与两面派的盛行，是香港自治的最大困惑。

9月是有意思的一个月，就香港而言：其一，9月6日是预定的立法会选举日，但疫情控制不力，香港特区政府和中央合意决定了选举延期一年，立法会整体留任，选举夺权游戏按下暂停键，也给了香港休养生息的黄金一年；其二，香港疫情防控一波三折，无论是本地限聚令的执行，还是国家抗疫检测的援助，似乎都事倍功半，个人自由对自律及发展价值的凌驾，使香港染上了与西方类似的抗疫疾患；其三，持续封关对香港经济民生的打击面和打击深度不断扩大，政府救济只能是应急和临时性的，长远还需以融入国家的方式重启经济，但香港各界觉醒者和焦虑者似乎不占主流，无脑的揽炒主义依然有相当的观念市场和实践号召力；其四，美国制裁及未来的升级预期决定性改变了香港的国际环境，WTO法律保护不了香港，旧有的全球化条件及优势面临高度的变迁压力和不确定性，恋旧是无意义的，香港的国际地位需要国家支撑并深度参与国家的新全球化谋划（大湾区及一带一路），但看懂的人还是不多；其五，香港“二次反修例”始终是一个政治幻想命题，法律环境已变，市民即便仍然沉默及逆来顺受，但受激进行为蛊惑的意愿大大降低，香港社会不可能两次踏入同一条“社运河流”，无论本土极端势力和外部干预势力如何发功强推，只能是成为香港国安法的精准打击对象，只是为了增加一些国安法案例而已；其六，在议员是否留任问题上，香港反对派放纵民粹，居然将中央决定的执行问题转化为不可靠及存在操弄嫌疑的民调与民意比例问题，显示出香港代议民主精神的严重衰退以及反对派对中央管治权威的抗拒不合作取向。

为什么会这样呢？香港是一个深度殖民化和深度西方化的现代社会，西方有的现代性病症，香港基本都有，包括分配不公问题、青年人造反问题、民主民粹化问题、全球化逆转问题、本土主义问题等等。中央对香港的治理，既往基本寄托于“高度自治”，实质上反映了中央对香港及西方内部治理张力和矛盾性的认识不足，也对自身理解和管治香港的实际能力不够自信。“高度自治”是一种放任治理模式，对应的是中央的高度节制，但也卸载了中央的积极管治责任。在“一国两制”的放任治理模式下，香港主要的矛盾问题被归入自治范畴，由香港社会及政府自己负责。可是香港自治能力不是民主理论假设出来的，也不是中央信任就培育出来的，而是必须实际锻造出来。香港回归，以缺乏自治能力训练并缺乏深刻国家认同的殖民地官员群体，简单换旗易服，摇身一变而成特区自治官员，自动卸载了原有的总督权威和英国作为宗主国的文化领导权，寄希望于香港精英的自然爱国情感和责任感作为高度自治的理性基础。这样一种过于简单化的“换头治理”实际上导致香港管治处于“无头”状态，中央高度节制，闷声发大财，以尊重高度自治的理由长期疏离于香港回归后的实际管治，而特区政府的行政主导也只能是纸面上的，面临内外多重夹击以及局限于问责官员的政治能力，始终无法施展制度所预定的丰沛功能。

于是，回归后的香港治理就变成了“井水不犯河水”的责任分离式治理，中央聚焦于经济利用，在治理上疏于负责，而特区政府穷于应付，畏手畏脚，根本无法展现自治能力。香港管治与社会治理的实际重心日益导向本土派和外部势力，直到2019年天翻地覆式的极端社会运动出现。实践证明，既往“一国两制”实践中的“粗放治理”在理论上是偏差的，在政策上是缺失的，在后果上是严重的，既未能树立中央管治权威，也未能培育香港自治能力，以至于一场反修例运动导致香港自治能力全面瘫痪，而中央管治竟然无处着地。

十八大以来，中央治港确有法理和政策上的严肃反思和调整，“井水不犯河水”式的放任治理和粗放治理实质上被修正和抛弃，“一国两制”中的“一国”被认真对待和制度化。中央治港出现了从“粗放治理”向“精细治理”的转型。2014年白皮书中的“全面管治权”是中央转向积极治理和精细治理的关键分水岭，早于占中运动，更对反修例运动有所预判，但没有能够坚持持续性的法理纠偏和制度建设。占中以来的香港治理，始终存在着“严格治理”与“和解治理”的变奏，思路上并不足够清晰与一贯，甚至对香港内部政治情势及外部冷战环境变化存在严重误判，以为形势一片大好，以为经济民生的聚集可以跳脱香港的“过度政治化”陷阱或者民主焦虑症。比较而言，2019年的香港反修例运动是回归以来香港病症最全面的爆发，癌症式爆发，也是观察和调研香港社情民意的最好的现场和田野，超过既往所有层次与形式的所谓课题调研。反修例运动真正“教育”或者说“教训”了香港社会、特区政府乃至于中央有关部门，整体上且决定性地推动了中央治港路线向精细治理的转型。2019年10月底的十九届四中全会有关决定，是对港精细治理的制度开端，国安法的立法是具体展现。精细治理没有偏离“一国两制”，而是全面准确理解和实施“一国两制”。但精细治理极大挤压了“一国两制”既往的模糊空间，倒逼香港社会脑筋急转弯，这是极其不易的，许多人还处于这一波转型带来的“政治脑震荡”之中。

总之，对港精细治理已入正轨，也是整个国家治理现代化的一部分。其前景如何同样是一个巴掌拍不响，在很大程度上取决于香港社会和特区政府的政治成熟、国家认同及自治能力的实际增长。这在香港治理进程中构成了某种“二次回归”及香港自治能力的“二次发育”。香港到底如何能够适应和发育好，是“一国两制”下半场的关键。国家只能提供基础条件与环境，不能包办取代香港自身的政治成熟过程，也不能担保政治成熟的任何结果。自治需要德性与能力相适配，香港需要向国家证明自身的自治德性与能力。我们期待着国家的精细治理促成香港自治能力的结构性成熟，帮助香港团结、理性再出发，追求与国家始终同行的光明前景。

责任编辑：近复