区域慈善生态系统的三重结构

作者：康晓光

来源：作者授权 发表，原载“CFF2008”微信公众号

时间：孔子二五七零年岁次庚子五月初八日壬寅

          耶稣2020年6月28日

导读：

6月23日，中国基金会发展论坛2020湖北峰会在线上成功举办。峰会以“共同应对中变革公益生态”为主题，吸引湖北省及全国各地关心公益事业发展的上百家机构、数千人参会。

本文为中国人民大学中国公益创新研究院院长康晓光在中国基金会发展论坛2020湖北峰会上的主旨演讲。

▲本文经嘉宾确认后发布，仅代表嘉宾观点，不代表本平台立场。

康晓光

中国人民大学中国公益创新研究院院长

很高兴有机会参与基金会论坛湖北峰会，首先我要向武汉人民、湖北人民表示衷心的感谢，致以崇高的敬意。在这次疫情期间，武汉人民、湖北人民承受了巨大的苦难，为中国、为人类做出了不可磨灭的贡献。同时也要感谢峰会的主办单位和武汉的东道主把会议组织得这么好。

我今天向各位报告的题目是“区域慈善生态系统的三重结构”，主要是从生态学的视角，来观察中国慈善事业的发展，同时也从这次疫情中做一些反思。

作为方法论的生态学

我本人在硕士阶段学的专业就是生态学，然后在中国科学院生态环境研究中心工作了十几年，用生态学的视角观察中国慈善还是有一定的缘分。生态学本身是一种研究自然的学问，在学科划分中被归入自然科学。但是当我们讲慈善生态系统的时候，我们观察的视角和用到的理论分析工具，实际上是社会科学领域的。慈善是人类的行为，一涉及到人类的行为，就要动用各种各样社会科学的理论。生态学的内容、法则、规律、研究手段等等，不能简单挪用到人类社会和慈善系统当中。

最近一两年用生态系统的方法来观察慈善比较热，但目前的观察分析还都处于一种非常肤浅的层面，只是一些简单的类比和借用，对于生态系统这门专业的了解并不多，对慈善系统的了解也不够深入，这方面有许多工作可以做。从1976年算起，中国的变革已将近半个世纪，慈善领域已经发生了非常大的变化。到目前为止，从全国来看，在宏观层面上，慈善领域中已经形成了具有全局影响力的组织结构。在这种情况下，以生态系统的视角观察中国慈善还是说得通的。

慈善生态系统既是一种客观存在，也是一种主观认识。生态系统是由多种生物与环境因子组成的、基于特定的相互作用形成的、有结构的、自我维持的实体。上个世纪中叶，从生态学研究中衍生出一种方法论，我们称之为生态系统范式。当我们用生态系统范式观察慈善，就产生了慈善生态系统的概念。

生态学的观点特别强调系统和环境的作用，甚至有一派就主张环境决定论，认为外部环境对生态系统影响非常大。在我们研究中国慈善生态系统时，这个观点是非常有价值的，慈善的外部环境，比如说政治环境、商业环境，对慈善的影响都非常大。

那么如何来观察慈善生态系统？我今天重点从结构的角度来看。首先，我们要回应一些基本概念和问题：如何刻画慈善生态系统的结构？系统的边界在哪里？这一结构包括哪些要素？这些要素如何形成一个系统？这个系统结构呈现出一个什么样的秩序格局？产生这种秩序格局的内在机制是什么？产生的效果和功能是什么？等等。

中国慈善生态系统的三重结构

结构，即生态系统构成要素之间的连接关系与整体格局。慈善生态系统的组织结构，即慈善生态系统及其环境中各个主体之间的联系与整体格局。一个组织、一个系统的结构，我们习惯于从微观、中观、宏观三个层面去观察。落实到慈善生态系统，微观主要是指个体组织；中观主要是指中层组织结构，像我们经常说的联盟、平台、孵化器、区域社会组织服务中心等等；宏观主要是指统摄整个系统的架构和机制。

在中国，塑造慈善生态系统的组织化力量主要有三种：自然的力量，民间的力量，政府的力量。这三种力量塑造了三种组织结构。我们讲慈善生态系统不要以为是一个单纯的系统，它实际上由多种多样的结构叠加在一起。我们可以看到三类结构：自然形成的分工与合作的结构，民间有意识建构的组织结构，政府塑造的组织结构。这三种最主要的带有整体性的结构，叠加在一起构成了中国的慈善生态系统。

首先是自然形成的秩序。慈善领域中存在着一种“类市场机制”，各种独立、自主、平等的主体，包括慈善组织以及参与慈善的一些商业的和政府的力量，大家基于自然分工和供需关系，自愿地、自发地形成一种基于水平互动的合作网络。这种自发的“类市场机制”，塑造了一种分工—合作秩序，我称之为自然形成的秩序或自发秩序。

在慈善生态系统发育初期，缺乏来自政府和民间的有意识的组织化。民间的力量还很弱小，还没有能力有意识地建立系统的组织结构；政府也没有注意到这个领域，也无暇顾及，也不知道怎么对待这个领域。只有“看不见的手”在发挥作用，因此自然而然、最先出现的就是自发秩序。

其次是民间建构的组织结构。随着社会需求的发展，社会对慈善的关注和投入的提高，还有慈善领域自身的日益发展，思维能力、行动能力、资源能力都越来越高，在这样的大背景下，民间开始自觉地、有意识地建立一些中层和宏观结构。比如说今天会议的主办方——基金会论坛，在十几年前，当时叫非公募基金会论坛，由南都等基金会主动地、有意识地发起，试图在非公募基金会领域建立有组织的中层协同力量。当时想登记注册也不可能，政府也不批准，所以就以论坛的形式来包装这样的组织形态，这么多年磕磕绊绊也走过来了，发展成今天这样也是非常令人欣慰的。

民间建构的组织结构有一个突出特点——不存在宏观层面的、统摄全局的组织结构。要建立全国性的民间组织体系是非常难的。像中国慈善联合会，只能由民政部成立，民间想自下而上根据自治原则组建这种结构，在当前的环境下几乎是不可能的。但是，在中观层面有一些组织结构，表现为联盟、伞形组织、孵化器、各类平台等等，发挥了一定的支持和聚合的作用。然而，这些中层组织结构受到政府的高度关注和强烈影响。

此外，民间建构的组织结构不仅仅包括我们公益慈善领域的力量，也包括商业领域的力量。除了政府的力量在影响中层的组织结构之外，互联网、商业力量本身也在建构我们当前慈善领域最最重要一些中层结构，无论是腾讯还是阿里，现在都有举足轻重的力量，发挥着越来越大的整合作用，这对这个行业的影响是非常大的。

第三种是政府建构的统合结构。比较而言，最成规模、最全面的、最系统的慈善生态系统是政府塑造的统合结构。政府凭借自身的资源和能力优势，强有力地影响慈善生态系统的组织化过程。尤其是最近十来年，政府对这个领域越来越重视，花的心思越来越多，投入的力量也越来越大。我们可以清晰地看到，政府搭建的统摄性的结构已经初步形成，不但有完整的宏观组织结构，还有配套的中层组织结构，而且这两层结构不是悬在空中的，这两层结构是能够落地的，对微观的慈善组织和社会组织具有强有力的管理能力。

从宏观层面来看，政府塑造统合结构的基本原则是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。从结构形态来看，党委和政府是上下贯通的金字塔结构，遍布社会所有角落；各级民政部门、公安、工青妇等作为一系列辅助的子系统。党委和政府是主轴，其他的部门是副轴，主轴统领副轴，副轴围绕主轴转，各司其职，协同合作，形成一个无所不包的管理体系。

同时，政府又建立了大量中层组织。比如说前几年北京强调的“枢纽型”社会组织，还有各种孵化器，尤其是现在城市里遍地开花的社区社会组织服务中心等。在中观层面，政府一方面发展自己的所谓官办社会组织，另一方面通过这些组织把大量的民间社会组织整合起来。在微观层面，政府一方面运用传统的双重管理体制，另一方面也采用最近七八年发展起来的新公共管理措施，包括政府采购等方式；既利用了强制的手段，又利用了资源的互补合作方式，把社会组织管理起来。在此过程中，中层组织发挥了非常大的中介、枢纽、整合作用。现在政府总的思路、定位、目标蓝图以及方式方法都比较成熟，取得的成果也十分显著。

慈善生态系统的总体结构特征

总的来看，我们国家慈善生态系统的秩序格局大致如此，虽然尚未成熟，但整体架构已具雏形，呈现出三大特征。第一个特征是自然、民间和政府建构的三种秩序并存，发育程度不同。其中，政府统合结构发育最为成熟，结构最完整。民间有意识建构的结构是残缺不全的，尤其是在宏观层面，组织结构不存在；中观层面有所发展，但也是磕磕绊绊；微观层面很热闹。自发秩序是不可抗拒的存在，自发的力量往往是最顽强的力量，与其他两种秩序兼容。

第二个特征是在不同层次上，政府与民间发挥的作用是不同的。从微观到中层到宏观，政府的主导作用越来越突出。微观层面，民间组织结构最为活跃，发挥作用最大。中观层面，政府塑造的组织结构影响力最强，民间建构组织结构数量少、实力弱。宏观层面，政府塑造的统合结构初步形成，民间建构的宏观组织结构“无影无踪”。

第三个特征是在微观和中观层面，政府广泛采用新公共管理的思路和措施。政府采纳新公共管理的内容和程度，层次越低越开放，层次越高越保守。微观层面，政府通过购买服务、补贴、资助等方式，越来越多地将各类慈善组织纳入公共服务的供给过程。中观层面，政府将资源“批发”给放心的中层组织，再由它们“零售”给各类微观层面的社会组织。宏观层面，政府垄断控制权，新公共管理的色彩完全不存在。

行政吸纳社会——一种解释方法

我们可以看到，政府非常关注慈善领域，而且投入了大量的管理资源。政府一方面施加一些限制约束，另一方面也提供资源，开创一些法律空间，让这些组织发展。社会组织一方面感觉到政府的支持，一方面感觉到政府的约束，表现出很强的两面性。那么，为什么慈善生态系统的发育是这种格局？为什么我们会感受到政府采取两种看似矛盾的管理态度和手段？

我主要用“行政吸纳社会”理论来解释。“行政吸纳社会”是一种特定的社会领域的结构，也是一种特定的国家与社会关系。从国家与社会的权力分配格局来看，政府处于支配地位，社会处于从属地位。在现代社会中，社会组织具有双重属性：一方面它是公众集体行动的组织化的载体，一旦组织起来，分散的个体的力量就成倍地放大；另一方面社会组织又是提供公共物品的主体，能够为政府满足社会需求提供帮助。同样，政府具有双重职能：既要维持统治的秩序，尤其是要垄断政治权力；同时也要为社会提供公共物品。

这两类双重属性叠加在一起，就出现了这样一个局面。一方面，政府要垄断政治权力，但是社会组织有可能挑战政治权力。这两个撞到一起，就产生冲突的必然性。既然有冲突，政府就要限制和控制。另一方面，政府和社会组织都要提供公共服务，这又提供了一种合作的可能性，这种可能性使得政府有可能支持社会组织，让社会组织发挥这个方面的功能。

一个聪明的政府一般会采用两手策略，一方面要限制社会组织可能挑战自己权力的能力，另一方面又要发展社会组织提供公共服务的能力，为自己拾遗补缺。世界各国的政府都是这样的。我们政府自己说得很清楚，要求社会组织“多帮忙、少添乱”。你帮忙了，我就给你好处；你添乱了，我就给你迎头痛击。

作为最近四十年盛行于欧美公共管理领域的主流范式，新公共管理是一种有别于传统公共行政理论的政府治理理论，是一种不同于传统官僚制的新型公共行政模式，也是一场革命性的政府改革运动。在理论上，新公共管理将关注的范围从政府内部拓展到政府外部。在实践中，新公共管理重视激发公营、私营和志愿部门的积极性，使之协同行动起来，共同解决社会问题。新公共管理开发了一系列的理念、思路和工具，如公共服务功绩市场化、放权、分权、政府采购、竞争性招标、第三方评估等等。对于这些，我们社会组织多少都有体会和经验。此外，新公共管理的理念、思路和工具，与政治体制是没有关系的，能够与多种政体兼容并包，任何政治体制都可以拿来为我所用。

我的基本结论是中国的慈善生态系统已经初步形成，自然、民间和政府三种力量分别建立起三种系统结构，三种系统结构叠加在一起，共同支配着中国慈善生态系统的运行。其中，自发秩序最为稳固，而且能够与其它秩序顺畅兼容；民间建构的组织结构最不健全，而且最为脆弱；政府的统合结构最完善，也最为强大。

这种秩序格局总的来说既是社会发展的结果，也是在政府的掌控之中的“行政吸纳社会”的表现，是它不断完善的表达。一方面，作为“行政吸纳社会”核心机制的分类控制与功能替代策略仍然适用；另一方面，还发展出新的策略——分层控制。与此同时，最近十年，新公共管理的思路和方法不断地充实到“行政吸纳社会”的体制中，成为政府与社会组织合作的基本框架、手段和工具。政府选择性地吸收、运用新公共管理措施，在增强公共服务供给功能的同时，避免新公共管理可能导致的政府控制力度的弱化。

总的来看，“行政吸纳社会”这套东西确实取得了显著成效，它把中国这四十年的自由化进程，限制在一个可控的范围之内，至少在中国没有出现“颜色革命”，同时发展出一套利用社会力量提供公共服务的策略和工具，以满足公众对公共服务不断高涨的需求。这套东西基本上是在社会的需求和政府的利益之间达成的一种平衡。基本局面大概就是这样。

可以预见的环境变化

如果要看疫情对中国慈善生态系统的影响，我们会看到有变化的东西，有不变的东西。以上我们探讨的都是疫情无法改变的东西，那么，疫情能够改变的是什么？疫情带来的变化在哪里？生态系统研究范式提醒我们，最有意义的变化是环境的变化。

首先从全球地缘政治格局来看，疫情之后将会发生非常大的变化，这个变化最近七八年一直在进行，只不过疫情让它加剧了。一个全新的全球化呼之欲出，欧美正在推动一种“去中国化的全球化”。

其次，中国的政治气候可能会发生重大变化，马克思主义的主导地位会更加清晰明确，社会主义道路的旗帜越举越高，我们还有可能成为世界社会主义革命的中心。这一切对慈善领域的影响将是非常大的。

另外，互联网作为基础设施的作用和地位日益凸显，线上世界越来越重要，对慈善组织愈加重要，对政府同样愈加重要。

还有，这次疫情中，尤其在武汉，公众自发的力量，这些自发的个体、小团体、非正式组织发挥了非常大的作用。公众的慈善精神愈加成熟，自发行动能力充分显露，在那里蕴藏着无限的能量和资源。慈善事业的希望就在公众之间，而不是各种各样的正式组织之间，要关注个体，关注非正式组织，将它们纳入慈善生态系统，这样才有源头活水，才能获得更多的生机。这是建设、完善慈善生态系统的一个重要的战略方向。

社会与慈善

最后的一点感受，要和大家分享。

疫情以戏剧化、破坏性的方式，让我们刻骨铭心地体认了一次什么是社会！社会最宝贵的价值在于使人与人紧密相连，分工合作，同甘共苦，相依相亲，生死与共。社会的生命力在于人们之间自主自发的团结。

瘟疫的罪过，不仅仅是威胁人类的健康，夺去人类的生命，更是在千百年来万家团圆的时刻，让所有人彼此分离，让人们彼此怀疑，相互提防，让人们恐惧接触，不敢来往，使人类社会不成其为社会！

不仅仅是这种病毒造成的疫情，我们这个世界上也有很多其他的“瘟疫”，让人们恐惧接触，不敢往来。

线下的社会消失了，幸运的是，还有互联网，在线上、在虚拟空间里，我们顽强地重建社会。

什么是慈善？慈善就是最能体现社会本质的人类事业！什么是慈善生态系统？慈善生态系统就是最能体现社会本质的人类交往与组织的方式！

做好慈善事业、建好慈善生态系统就是完善我们的社会，使我们生活于其中的世界更加人性化。这也是使人成为人的必要条件。对于我们做慈善的人，我们的事业是伟大的事业，我们在为真正的人类社会奠定基石。

再重复一遍，慈善是使人成其为人、使社会成其为社会的崇高事业。它值得我们为之奉献！

责任编辑：近复