田飞龙：港区国安法推动依法治港进入深水区

原标题：《多维专访田飞龙：港区国安法推动依法治港进入深水区》

来源：作者授权 发布，原载多维新闻网

时间：孔子二五七零年岁次庚子闰四月初二日丁卯

          耶稣2020年5月24日

【多维导语/吴婷、杨语涛】

中国一年一度的“两会”正在进行中，此次大会将要审议的《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（草案）》（一般称“港版国安法”）无疑是外界关注的焦点。

5月22日上午，中国人大常委会副委员长王晨在大会上就“港版国安法”做出说明，指出法案草案中明确规定中央人民政府维护国家安全的有关机关，根据需要在香港特区建立机构；香港特别行政区应当建立健全维护国家安全的机制、机构和执行机制，行政长官应就特区履行维护国家安全职责，开展国家安全推广教育，依法禁止危害国家安全的行为等情况，定期向中央政府提交报告。

经历过去年的反修例风波，“港版国安法”对于香港与整个中国来说意味着什么？中央政府直接出手修法，会对香港社会产生怎样的影响？这部专门的国家安全法律与香港尚未立法成功的基本法第23条之间是什么关系？北京航空航天大学高研院/法学院副教授、全国港澳研究会理事田飞龙对多维新闻记者做出了自己的解读。

多维：你怎么解读“港版国安法”？

田飞龙：我认为“港版国安法”是对中共中央十九届四中全会提出的加强“一国两制”制度体系建设有关论述的具体落实，是对十九届四中全会的决定所体现出的法制精神的制度展开，是一个加强中央管治权在香港治理体系中具体制度落地的动作。中央直接立法有效克服了香港23条立法的本地政治困境，弥补了香港国家安全的法律漏洞，也为香港特区政府的后续跟进提供了示范、监督和促进。

多维：也就是说“港版国安法”的出台是意料之中的事。

田飞龙：对，意料之中。十九届四中全会所强调的国家治理体系与治理能力现代化，包含在中国特色社会主义制度的范畴内，一国两制正是其中一个重要的制度要素。一国两制涉及香港的部分，特别是维护国家安全的法律制度与执行机制，在四中全会的决定中表述的非常具体。

这一次中国人大关于“港版国安法”议案的标题，“关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”，与四中全会的决定所使用的表述完全相同，所以出台“港版国安法”其实就是把四中全会的决定转化为国家具体法律制度的落实。

多维：中国人大常委会副委员长王晨5月22日在十三届中国人民代表大会第三次会议的讲话中指出，中央人民政府维护国家安全的有关机关，根据需要在香港特区建立机构，依法履行维护国家安全相关职责。这是不是可以理解为“港版国安法”审议通过后，中央政府会在香港设立一个特别的国家安全执行机构？

田飞龙：这一点已经非常清楚了，“港版国安法”是中央直接立法，而不是香港本地立法，所以在香港设立执行机构可以让这部法律的执行机制拥有更加开阔的空间。根据王晨的讲法，中央可能在立法中考虑建立专门国家安全机构在香港落地执法。

多维：这就说到了大家最为关心的具体操作层面。如果在港设立直接对中央政府负责的国安执行机构，那么澳门的经验，以及其他国家在国安方面的经验，是否有可以参考的地方？

田飞龙：我觉得澳门与香港这一次的情况不一样。澳门是根据澳门基本法第23条在本地建立了维护国家安全委员会，特首为委员会的长官，同时澳门也将中国国家安全法与其自身的特区自治制度之间做了相应结合，所以中央政府实际上没有必要专门设立一部“澳版国家安全法”在澳门实施。而对于香港来说，出台“港版国安法”是有必要的。

多维：目前，中国官方已经给出了中国人大自行就国家安全立法的法律依据及其与香港基本法的关系，其一是国家安全立法属于国家事权；其二，人大决定有充分宪法法律依据；其三，《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》（简称《决定》）不抵触基本法；《决定》不是变相修改基本法，且与基本法第23条并行不悖。

今年恰是基本法颁布30周年，多维也一直在倡议启动对基本法的修改，因为其中确有条文已经不能适应当前香港的局面，此番人大主动就国安立法，后续随着基本法的修改落定，尤其是23条立法落定，其与“港版国安法”的关系是什么？

田飞龙：“港版国安法”是中央直接立法，所以它在国家安全的标准与执行力度上，其实都要高于基本法第23条。“港版国安法”不取代23条，但是它在23条立法没有完成的情况下，可以紧急堵住香港的国家安全的漏洞。

23条将来立法与否，对中央来说已经不是那么重要。如果23条最终立法通过，表明香港特区政府根据中央国家安全立法精神的框架做出了一个跟进性的行为；即便23条立法不成功，中央政府也可以根据直接制定并列入基本法附件三的“港版国安法”来维护最紧要的国家安全利益。

所以中央直接立法这一行动本身，就是在为香港23条立法的困境进行解套。中央政府先行一步，先堵住危害国家安全最紧要的缺口，而不受制于香港本地23条立法的进展。至于香港是否跟进，港府最终会在23条立法的问题上展现出怎样的能力，都不会让香港问题成为中国的国家安全漏洞。

多维：也就是说假如23条后续立法成功，它会与“港版国安法”共同构成一个完整的填补国家安全漏洞的制度体系。

田飞龙：对，中央先行立法建构了一个香港国家安全法律制度最权威的基础，香港本地23条立法的跟进则可以在细节上、执行机制上更好地弥补这个体系的不足。香港本地立法与中央直接立法共同构成香港维护国家安全的整体法律体系。

多维：“港版国安法”落定后，港人普遍关注的一个问题是，中国人大立法的决定会不会影响香港的高度自治权和香港居民的基本权利自由。比如香港原有的游行、示威、新闻、言论等基本权利和自由会否受到影响？一个现成的例子是，香港每年的六—四集会还能否照常进行？“港版国安法”对香港社会各领域会有哪些实质性影响？

田飞龙：“港版国安法”由中央立法，并把它明确界定成中央的事权，属于一国两制里面中央管治权的制度化。所以它不影响香港的高度自治，也没有替代掉香港23条的立法，是在中央本来应该管的事情中定了规矩，定了这样一个制度。“港版国安法”本就不属于对自治范围立法，它是在中央职权范围内立法然后列入基本法附件三。这是第一。

第二，“港版国安法”会不会对香港既有的自由权利造成相应的损害？我觉得会造成一定的影响。在缺失“港版国安法”的情况下，香港人所享受的自由度非常高，甚至是过度的自由，不断被滥用来损害国家利益的自由。未来这种“自由”将要受到法律的规制与约束，但我觉得这个规制与约束本来就是一国两制里应该有的，而“港版国安法”只不过是补位，将本来就该有的规制与约束呈现出来了，使得香港可以在更加具体、更加规范化的法律范围内行使自由权利。

另外一方面，因为有了“港版国安法”，反而更有利于保护香港人的自由权利，使他们免于受到激进的、被某些群体过分滥用的自由所造成黑暴势力的威胁。我们看到去年开始的反修例运动中，这些黑暴势力滥用香港在自由权利上过分宽松的法律空间，反而对其他群体造成人权侵犯，对香港法治造成了巨大危害。这部“港版国安法”就是要保护那些愿意和平、守法生活的大多数香港人的权利与利益。

多维：有评论认为，在“港版国安法”之后，中央政府可能在其他非传统安全领域，比如说金融、健康卫生、网络安全、技术、食品安全等项目，推出更多的安全立法以弥补漏洞。

田飞龙：我觉得这部“港版国安法”其实是整个中国国家安全法律体系的一部分。实际上2015年出台的中国国家安全法，提出了总体国家安全观，涵盖了人民安全、政治安全、经济安全、军事安全、社会安全、文化安全和国际安全等一系列安全，国家安全的标准已经提高了。这一安全标准明显要高于1990年制订的基本法中第23条所规定的国家安全标准。

即将推出的“港版国安法”只是针对总体国家安全观下的国家安全事项的部分立法，或者说只是挑出典型的行为进行规制，主要是四种行为：分裂国家、颠覆国家政权、暴恐行为和外国势力干预。它还不足以覆盖总体国家安全之下的所有非传统安全。所以如果将来有需要，按照这样的国家安全立法模式，也是可以对相关非传统安全领域进行制度性扩展的。

更重要的是，“港版国安法”其实是给香港特区政府与香港社会提了一个醒：香港本地的制度如果离国家安全标准越来越远，一直跟不上的话，那中央政府肯定会被迫继续推进其他安全领域的国家安全立法。

如果香港能够跟得上，能够在一国两制框架下主动完善本地的国家安全法制，中央进行扩展性的国家立法的压力就不会那么大，也非常乐意看到香港以自治力量和社会力量对国家安全的本地化保护如果香港自治不干活，或者抵制干活，国家安全的法治责任就只能落在中央身上了。此次立法如此，未来的制度发展逻辑亦然。

多维：通过中国人大设立“港版国安法”，而不是用政治逼迫的方式让香港政府强行完成23条立法，这既是中央对香港政府的宽待，也更是对香港政府管治能力缺乏信心的表现。从应对反修例运动的情况也不难看出，香港政府缺乏政治能力和魄力。

中央究竟如何看待香港政府的政治能力？当香港政府的能力不足以承担起香港改革的重担，北京不得已加强全面管制权，香港的高度自治权会否因此受损？该如何平衡，才能保证“一国两制”行稳致远？

田飞龙：高度自治权的前提是中央的高度信任，如果在中央认为最重要的国家安全利益上，香港的自治权没有能力立法，没有能力对国家安全予以充分保护，这个信任就被香港自身所动摇了。

信任动摇之后，中央并没有以法定程序收回对本地立法的授权，而是以直接立法方式先行规制，继续给香港留下本地立法的空间，这可以看做再次保留了对香港本地立法一定程度的信任和善意。特区政府和香港社会应该准确理解中央留下的本地立法空间，在国家安全制度建设上及时跟进，避免逼迫中央再次启动“国安立法”的扩展程序。

目前来看，无论是香港特区政府的自治能力，还是香港社会理解与支持国家安全制度建设的意愿与共识程度，其实都在逼迫着中央重新评估在国家安全事务上应该如何作为、如何推进。

这种倒逼式的国家安全立法其实折射出香港高度自治能力的不足，折射出香港社会对国家安全的理解与共识程度的不足，所以它也会引起香港特区政府与香港社会的自我反思，该怎么样交出一份合格的国家安全答卷，来匹配自身的高度自治权所应该达到的一种德性和高度。

多维：正如你所说，从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，不管从香港自身的现实来看，还是从中美进入全面博弈对抗的大环境来看，都是必要的、紧迫的，最重要的是合法合理的。而硬币的另一面是，鉴于香港社会严重撕裂的现实，中央该如何最大限度最好解释工作，以免立法本身被利用，引发更大的反弹和民意海啸？

田飞龙：“港版国安法”立法确实是一个非常具有冲击力的中央主动管治作为，它可能不仅对香港社会，也对台湾的台独势力、对美国可能都会带来很大冲击，美国方面今后可能也会做出一些制裁性的反应。

我觉得中央应该更好地通过若干机制与程序，解释清楚这部法律针对谁，这部法律规制什么，这部法律要保护什么，讲清楚法律的来龙去脉与利害得失，这样反而有利于香港社会理解中央的目标与尺度在哪里，逐步消解掉香港社会的疑虑与担忧。

经过去年《逃犯条例》修例那么大的风波，今年的“港版国安法”立法其实体现出中央“大破大立”这样一种立法者责任的存在。香港社会肯定还会按照既往的条件反射式的政治机制来反应，出现抗议、污名化等报复性的反弹。而中央此时通过这样一个立法，其实也是在进一步测试两个问题：

第一，香港的激进反对派所秉持的反国家立场，到底会反到什么程度；第二，香港的爱国建制派和中间派，在日益清晰的立场分化与制度倒逼的压力之下，到底会做何选择。

我觉得这实际上是把去年反修列运动当中那些模模糊糊的东西，进一步通过中央主动作为的方式去把它澄清，是一场关于一国两制框架下香港民情民意以及香港高度自治能力的进一步的检验。这个检验结果也有助于中央对一国两制未来如何转型发展做出更加科学、更加理性的评估和调整。

多维：以你的推断来说，中央推出“港版国安法”的过程中，所预判的最糟糕的情况是什么？是再经历一场反修例风波吗？

田飞龙：我觉得再来一场反修例风波可能性不是很大。无论是2003年的23条立法，还是2019年的《逃犯条例》修订，都是由特区政府来主推，都是特区政府在与香港社会进行互动。这一次则是中央政府，而且是最高国家权力机关中国人大直接出手，具有权威性，具有国家意志的完整性。

在这种情况下，我觉得对香港反对派来说，其遇到的是前所未有的政治形势，反对派也没有那么强的力量（再来一次反修例运动）。同时从中美关系的角度看，随着美国加快同中国脱钩的步伐，美国对中国的制裁、美国对中国的政策影响力也在快速下降。

所以我觉得形势已经不同了，想通过再一次的反修例运动，或者像2003年50万人大游行等反对手段，已经不能改变一国两制框架下中央管治权要（在香港）落地的主导态势。相反，香港社会的市民理性、家庭谈判的反转效应以及沉默大多数的理性归队，可以正在发生之中。

对香港社会的刺激反应，包括立法会选举，经过初期的激烈震荡和阵痛之后，很有可能出现真正的社会理性的分化重组，出现有利于维护“一国两制”及回到基本法制度轨道的民意共识和集体行动，受新式立法打击和挤压的就只能是极端本土势力和外国干预势力了。

这样一来，香港爱国者治港的政治社会基础反而可能得到巩固和扩展，从而有助于中央和香港爱国者力量继续掌握香港自治管治权，维护“一国两制”的制度安全及基本法的宪制权威性。

本文系多维新闻深度专访稿，经受访者审定，分上下两篇刊发于多维新闻网2020年5月22/23日，标题另有拟定，本文为采访全文。

责任编辑：近复