推动乡贤治理之制度化

作者：姚中秋

来源：作者授权 发表，原载《文化纵横》2018年2月号

时间：孔子二五六八年岁次丁酉腊月二十日戊辰

          耶稣2018年2月5日

导读：近年来，伴随对乡村衰落的担忧，乡贤治理成为学界热议话题。昨日，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》正式发布，其中提出“积极发挥新乡贤作用”，使这一问题再次进入公众视野。作为一项传统的乡村治理方式，乡贤治理面对今天农村的诸多问题，如何进行调整、突破与创新？学者姚中秋在《文化纵横》2018年2月刊撰文讨论乡贤治理制度化，指出了健全乡贤治理机制，将乡贤治理纳入乡村治理建制，以及通过乡贤治理强化农民组织的必要性。特此编发，以飨读者。

近年来，多地以各种形态尝试乡贤治理，对此，媒体多有报道，学界开始研究，官方相当重视。事实证明，乡贤参与治理是一项可取的制度创新，有助于改善乡村治理。今日当认真地思考乡贤治理之制度化问题，制度化有三层含义：第一，完善机制，完善、健全乡贤治理的具体机制；第二，建制化，把乡贤治理纳入乡村治理建制；第三，乡村再组织，借助乡贤治理把农民重新组织起来。以下对此略加论述。

制度化第一义：健全机制

乡贤治理的第一个含义是，在目前试点的基础上，进一步完善其治理机制，让乡贤治理是靠谱的，农民喜欢的，政府满意的。

怎么做？首先需要明白当今农村的问题是什么。一言以蔽之，当今乡村的问题是必要的公共品匮乏，也即，农民作为一个人正常的生活需求无法得到充分满足。这包括物质需求，但不是重点，绝大多数农民已解决温饱问题。更为重要的是群体生活需求，精神生活需求。人不仅有其身，更有其心，人注定了要过群体生活，在有情谊的群体生活中，人心可以畅发。

传统中国乡贤治理的最大作用正在于顺乎人心，通过兴起礼乐，民众可以过上有情谊的群体生活。朱子作《家礼》，以祠堂之制冠于全书之首。基于同样的原因，梁漱溟先生在山东乡村建设运动，以“建设新礼俗”为要旨。今日乡贤治理也应以建设新礼俗为宗旨。明确了这一点，完善乡贤治理也就有了方向，大略有五点：

第一，成立乡贤参事会，作为乡贤治理之协商机构。

乡贤治理不是慈善公益，不是人有德或有钱之后给村里做点好人好事，而是一种治理机制，尤其是其建制化的前景要求建立乡贤治理架构。村一级可以设立乡贤参事会，作为乡贤治理之协商机构。

浙江德清试点乡贤治理，笔者建议其组织用“参事会”之名，有两个考虑：其一，摆正乡贤与乡村现有法定治理组织的关系，乡贤不是替代之，因而不是乡村事务的决策机构，而是参与治理；其二，规范乡贤内部的关系，乡贤们共同参与乡村治理，其决策不能一人独裁，也不必采用过于正式的民主投票方式，而以共同参与、相互协商为主。

因应当下乡村的社会结构难题，乡贤参事会下应有社工若干，作为其事务承担人员。当今乡村的大问题是人员流失严重，多为老弱妇幼，平时缺乏年富力强而受过一定教育的青壮年，很多事务乏人组织、承担。社工可以弥补这一缺憾。最好的办法是，乡贤参事会发现本村可造青年，包括在读大中专学生和毕业生，加以培训，付给一定报酬，使之安心工作。

第二，兴办村学，兴起礼乐文教。

中国之教以学为根本，此为中国文明不同于西方之处。故三代最基层的里社塾，长老于此教化子弟；宋明以来则有私塾、书院，先生教子弟读书，读书则可以明理。配合其他礼乐教化，乡人粗知忠孝节义，礼义廉耻。有些聪敏子弟则可由此上进出仕，荣宗耀祖，其后返回乡里，而成为乡贤。

20世纪以后，私塾、书院改为学堂、学校，村庄仍有读书声，有先生，知书达理，可以教化民众。然而，进入新世纪以来，教育迅速集中于城镇，乡村学校逐渐废弃，村中没有读书声，没有先生，由此，文教也就没了着落，乡村秩序难免沦丧。

今日重建乡村新礼俗，不能不兴起文教。乡贤治理，当以兴办村学为要务，以为新礼俗建设之制度依托。以村中现有资源，完全可以兴办村学：首先，这些年来，教育普及，普通民众均上过几年学，识字，可以阅读。此是文教之基础；其次，乡贤受过较好的教育，可发挥老师之作用；再次，村中原有学校，其校舍大多空置，可加以利用；最后，近些年来，政府已有若干乡村文化建设项目，可为之基础村学。

此处所谓村学，乃广义村学，承担文教之责任，其教化机制包括：

其一，诵读圣贤书。文教的关键在读圣贤书，然后才可以明白做人的道理。首先是乡贤共学圣贤之道，并带动乡民中之好学者诵读圣贤书，可以成长为乡贤。

其二，开办图书室、音像室、书画研习室等，供村民使用，图书室尤其侧重于地方文史。

其三，教授村民以国家法律政策、生产技术、生活技艺。

其四，礼贤、敬老。此为三代之学的基本功能，当代可复兴之。比如，礼敬本村贤能之人；开设乡贤馆，陈列本村自古至今的德能之士，以增强凝聚力，发挥激励作用；举办敬老宴等。

第三，兴办村社。

有生就有死，有死就有鬼神，有鬼神则有祭祀之礼。人与动物的区别在于人有心，故有宗教生活需求，尤其是普通民众，尤其是其中的老弱妇女，这方面的需求更为强烈。故圣人除兴起文教外，也顺乎人心，肯定各种鬼神祭祀，并以礼乐节文之。如此活动让普通民众得以全身心参与群体生活，而有共同体感，不会产生被抛弃感。

故三代凡乡村皆有社，社中祭祀，全体乡民参与。宋以来，基层皆有祠堂，各自祭祀其先祖；同时有各种寺庙，供奉各种地方神灵。凡此种种场所，民众以时祭祀祖先鬼神，而有乡村共同生活。

20世纪中期，祠堂、庙宇破坏殆尽；80年代以来，在南方，有所恢复，北方则几乎没有，其结果，北方农村几乎没有祠堂、寺庙祭祀活动，农民也就丧失了公共生活的载体。但民众天然有宗教生活需求，本土宗教遭到破坏，外来宗教、新兴宗教乃趁虚而入，快速传播，因其与外部普遍有复杂联系，又构成社会稳定之大患。

因应之道只能是兴起正教。有人倡导重建祠堂，但村庄多为杂姓，城镇化导致人口大量流散，村庄人口稀疏，各姓恐无力恢复其自家祠堂。

重建乡村宗教生活的最好载体或为复三代之制，各村立社：“社所以神地之道也。地载万物，天垂象。取财于地，取法于天，是以尊天而亲地也，故教民美报焉。家主中溜而国主社，示本也。唯为社事，单出里。唯为社田，国人毕作。唯社，丘乘共粢盛，所以报本反始也。”社祭祀土地、五谷之神，正好适合乡村。

今天之所以提出立社，重要原因是，社中祭祀不分姓氏，不分老幼性别，不论目前的宗教信仰，人人皆可参与。如此祭祀可以收敛人心，可以安定人心，可以满足人心。在社中，民众可举办某些礼仪。社中附戏台，可邀请文艺班社演出，尤其是群众自乐演出。可以事神为契机，组织各种迎神赛会等体育活动。立社，可构建乡村公共生活空间，然后可以兴起礼乐，民众可以有定期的共同体生活。

当然，各村也可酌情复建村庄原有、民众尚有记忆的民间寺庙，如关帝庙（老爷庙）、三义庙等等。

对此，有人难免疑虑，斥为“封建迷信”。贴此标签是容易的，但无助于解决当下社会治理面临的一大难题：人皆有宗教生活的需求，如何满足？民众纷纷加入与外部联系复杂的一神教组织，冲击本已淡薄的乡村礼俗，甚至构成社会稳定之隐患，怎么办？宗教生活伴随人类至少已有几千年，在全世界广泛存在，怎么可能消灭？

《孝经》说：“先王有至德要道以顺天下，民用和睦，上下无怨”，圣贤治世之最高明处在于，顺乎人心，然后才可以正人心。若无视人心，甚至逆乎人心，那就脱离民众，甚至与民众对立，教化再好也难以入乎人心，发挥不了作用。圣人虽然相信，“大学之道，在明明德”，仍顺乎普通民众宗教生活之需求，以神道设教，此即“顺”。

而且，社就是祭祀土地之神，其中更多的是表达报本之义，而非崇拜人格神，而极为清明，为宗教生活之中道：社祭可满足民众基本精神需求，可为共同体生活之依托，又不会诱人狂热，避免外来一神教隐含的文化、社会危害。

第四，协助成立经济合作社。

孔子入卫，论为政之道，首先是富民，然后教民。普通民众关心收入，乡村治理的重要宗旨就是保证农民有稳定的收入。传统乡贤治理在这方面发挥了重要作用。20世纪乡村治理之所以衰退，主要因为人才流失；人才之所以流失，因为相比于城镇，在乡村维持生计日益困难。那么，今日欲重建良好乡村社会秩序，必须健全乡村经济生态，恢复乡村经济活力。有收入持续涌入，才有可能留住人，留住年轻人，甚至吸引人返流，让乡村重新恢复生机。

在这方面，乡贤可以发挥作用。乡贤中有相当数量是经济上的能人，可以利用自己的社会网络，把外部资源引入乡村，或把乡村联入外部经济网络中，开发乡村资源。今天与城镇相比，在乡村发展经济的条件已有明显改善：发达的移动互联网，高效的物流体系让乡村在整个经济网络中已不再偏远；若能发掘本地资源优势，发展特色经济，则可以找到乡村经济的出路，这方面可以参照淘宝村模式。

乡村经济发展需要农民组织起来。今日乡村内在于全球经济体系中，波动甚大，农业生产的特点让农民裸露在严峻风险之中，单个农户没有防范风险的能力。农民须在生产上组织起来，成立合作社，针对市场需求组织生产，逐步提高产品的附加值，引进技术，创造品牌，拓展市场等等。农民只有组织起来，才能分担这些成本，分散风险。在这方面，乡贤参事会可以积极发挥作用，启发、引导农民成立合作社。

上面所说的村学、村社都可以服务于农民的经济活动，如村学可提高农民的道德意识，在生产活动中有长远眼光，自我约束，守诚信；可培训农民以新技术。村社则可凝聚合作社成员的人心。

第五，辅助成立村互助会。

人生必有婚丧嫁娶之事，在乡村要花费大笔金钱；人生也难免各种意外，在农村常有因病致贫之事的发生；有些人是鳏寡孤独，无所依靠。因此，古代乡贤兴办义仓、义庄或社仓。同时，村民也结成各种会，相互提供救助。

在乡贤治理体系中，也可以设立村民互助基金会。一个行政村可有多个，也可分为各种名目。至于其资金来源，可由乡贤捐助，也可将某些集体资产划入，其收益用于提供资助。

以上设想，看起来头绪繁多，实则完全本乎村民之生活所需。不能不承认，整个20世纪，观念、政治、经济等各种力量反复冲击乡村，维持乡村美好生活的各种制度趋于崩解，由此，乡村失去活力，不再是可取的生活空间。今日乡村要重新成为可取的生活空间，就必须重建美好生活所需要的各种空间、制度、礼乐。国家权力末梢为此做出过很多努力，乡贤的内部立场，或许可以让这种努力更为奏效。

制度化第二义：纳入建制

目前全国各地的乡贤治理实践基本是基层摸索，国家法律中没有相关规定，部门规章或地方法规也无相关规定，只有低层次政府的政策依据：县市一级政府颁布文件，安排试点。

这是至少过去几十年来，城乡各种制度创新、治理变革的常态，这种制度变革一般会经历三部曲：第一步，基层民众或官员痛感现有制度扭曲或优良制度匮乏，先行实践，地方政府予以默许；第二步，民众实践有良好效果，则政府逐层认可，首先是地方政府或部门以政策方式予以认可，这是局部的建制化或曰合法化；第三步，有些具有普遍性的制度，可能在国家层面上经由立法予以确认，此即全面的建制化、正式化。

乡贤治理的制度创新目前正在第一步、第二步之间，已可考虑其全面建制化，即国家承认并鼓励乡贤治理，在乡村、城市社区普遍建立乡贤治理制度。可以为此制定或者修订法律，也可先行制定政策，目前时机已经基本成熟：

第一，乡贤治理的实践已进行若干年，而颇有成效。大体上可以确认，凡是实施乡贤治理的乡村，其乡村公共品供应、社会秩序多少好于没有实施乡贤治理的乡村。

第二，国家相关文件对此已有所肯定。尽管有一些学者略有疑虑，但学界对此普遍持支持态度。

第三，最为重要的是，这是大势所趋。今日中国的大势是中国文化的复兴。“四个自信”之根本在文化自信，文化自信统摄制度自信，那么在社会治理实践中，就应本乎中国文化之根本精神重建社会治理体系。乡贤治理就是立足于中国文化和中国历史经验改进、完善乡村治理机制的重要实践，应当积极地推动之，使之建制化。

当然，乡贤治理建制化，涉及乡贤治理与乡村现有法定治理组织间关系问题。乡村现有法定治理组织有两个：基层党组织，法律所规定的村民民主自治制度中的村民委员会。这两者分别已运转大半个世纪、一二十年，构成当代乡村治理的支柱。推动乡贤治理建制化，必定重构乡村治理架构。历史经验证明，乡贤治理完全可以在制度上与现有乡村治理组织兼容，形成分工、合作关系。

我们不妨观察一下中国乡村治理的历史演变趋势。秦扫灭六国，建立了基本国家宪制，郡县制，并一直行之于今日。其基本制度是，流动的国家官员，受命于黄帝，借助科层制政府，直接管理天下万民。就此而言，中国人建立了世界上最早的现代国家，这是中国人对人类政治作出的最大贡献。

然而，中国不是古希腊式城邦，也不是现代西方的民族国家，而是超大规模文明与政治共同体。国家权力在所有事务上直接统治每个国民，成本必然极为高昂，甚至根本是不可能的。秦作为战国七雄时力量极为强大，扫灭六国后却二世而亡，原因正在于国家规模陡然扩大，统治成本急剧上升，统治效能迅速衰减。

有鉴于此，汉初人积极寻求解决方案，最终儒家兴起，解决了这个治理难题。此即董仲舒提出方案、汉武帝复古更化之大义所在：大规模兴办教育，养成士君子，兴起礼乐教化，以此形成士君子领导的基层自治。在乡村的士君子就是乡贤。

由于乡贤治理兴起，乡村形成复合的治理体系：一方面，原有国家权力管理体系还在，只是其作用的范围、形态有所调整。国家权力不可能退场。人们经常以“皇权不下县”形容传统社会治理状态，严格说来事实并非如此。皇权当然存在于县以下，最起码，国家要对农民征收税赋，不能不统计乡村的户口、田亩数量，为此不能不建立一套机制，如设立里正、保甲，以把民众纳入国家秩序。

另一方面，接受过儒家教育的士君子领导乡村自治。宋以后，民众自治的形态是宗族自治。不过，宗族自治绝不意味着血缘最为重要。血缘上，宗子确有一定权威，但真正主导乡村自治的还是接受过儒家教育的士君子，起码是受过其熏陶的有德有能者，小说《白鹿原》中，白嘉轩是有德有能者，而其老师则是朱先生。没有朱先生，白鹿原就无法形成良好秩序。

乡贤治理所扮演的角色是巨大的。农民所需之大多数公共品是由宗族提供的，比如，祠堂、寺庙祭祀、基础教育、文化娱乐活动、道路桥梁维修、社会救济、邻里纠纷协调等等，均由乡贤出面解决。乡贤的权威覆盖农民日常生活，也只乡贤才能做到这一点，因其内在于乡村社会，与民众休戚与共，能体认民众之需求，并以最自然的方式满足之。此即乡贤治理的优势所在，简言之，最贴心。

以上两者的关系不是非此即彼、相互排斥，而是分工合作，形成复合的乡村治理架构。因为两者的性质是不同的，发挥不同功能，满足民众的不同需求。复合的乡村治理体系才能让农民的福利最大化，从而让基层社会长治久安。在儒家中国，乡贤自治的社会与士大夫支撑的国家权力不是对立的，因为，两者的主体都是儒家士君子；这一点完全不同于西方属灵的教会与世俗的国家之间的分立、对立。此为中国社会理论之要旨所在。

今日改善乡村社会治理要做的工作正是，在国家权力力所不能及的地方，让乡贤治理及时补上，以使农民的诸多公共品需求得以满足，让乡村社会趋于安定。

制度化第三义：乡村再组织

制度化的第三个含义是乡村再组织，重新成为有情谊的共同体。

当代中国所面临的根本问题与宋儒颇为相近：制度解体，民众离散。宋儒乃寻求重建社会，做了多方面努力，如范仲淹立义仓，蓝田吕氏立乡约，朱子兴社仓、作《家礼》等。最终，乡村得以重新组织，而成为有情谊的共同体，在此共同体中，人的生命得以畅发，人际才有可能形成良好秩序。

从20世纪初开始，由于整个政教体系瓦解，由于精英的城市化，由于工业化的冲击，中国再一次经历社会解体，乡村最为严重。故二三十年代即有乡村凋敝问题，梁漱溟、晏阳初等人乃发起乡村建设运动，旨在重建乡村共同体。

只不过，当时，上层的国家处在失灵状态，下层的乡村建设当然无从展开，对此，梁漱溟先生在50年代有深入思考。20世纪中期，一个强大的国家得以建立，国家权力把农民组织起来。但80年代以来，随着人民公社解散，国家权力又逐渐退出，又受到再度工业化、城镇化的冲击，乡村逐渐离散，北方尤其严重。今日“三农”问题之最严重者，正是有情谊的共同体生活之不复存在。

“三农”问题之解决，最终归结于有情谊的共同体之重建，乡贤治理则让这一点初具可能性。宋明时代社会重建的关键在于，儒家以其文教养成士君子，大量士君子留在乡村，以其德能组织农民。民国时代的乡村凋敝与今日乡村社会解体，均由于乡村精英单向流入城市，不再返回农村，村中缺乏有德能的组织者，村民虽在困境中，却无以走出。

《中庸》曰：“为政在人”，有贤能之人，则乡村可以有礼乐，有共同体生活，则可以恢复活力。乡村是可以出贤能者的，重要的是其乐意返回。今日各地参与治理之乡贤，多是曾外出乡村为政、经商、教学的精英，他们的返回，对于乡村是最重要的资源。参与治理，则有助于他们留在乡村。乡贤治理之制度化，或许可以推动更多外流的精英返回乡村，则乡村就有可能恢复活力。乡贤治理的最大价值正在于此，乡贤可以发挥作用，可以激发更多的人返回乡村，乡村可以逐渐恢复活力。

中国是个大国，绝不可能成为“城市国家”。如果说城市是国家之阳，乡村就是国家之阴，《周易》谓“一阴一阳之谓道”，哪怕在经济上越来越不重要，乡村的生活方式、乡人的心态对于中国这个超大规模文明与政治共同体而言也是不可或缺的。故恢复、保持乡村的活力是千年大计，而乡贤治理之制度化，有助于乡村重新成为有情谊的乡村共同体。

同时，乡村的乡贤治理实践，也可为城市社区建设探路。

责任编辑：柳君