我国中央与地方政制结构的分析与改进

——关于我国中央与地方关系上篇：政制

作者：刘海波（中国社会科学院法学研究所副研究员）

来源：作者授权 发表

时间：西元2017年11月15日

 【内容提要】我国中央政府与地方政府结构上的特点为：中央政策依赖于地方政府执行，中央对地方政府采取人事控制手段，立法和司法在调节中央与地方关系上作用甚少；中央政府缺乏强大的政治部门审议决策并控制行政机构；建国以来，以省为地方的代表来调整中央与地方的关系，以省为地方的重心来建设地方政府。上述特点造成中央政令不畅的同时兼有行政中央集权弊端。改革要通过结构调整实现中央政府与地方政府的双强。

【关键词】中央与地方、政制结构、执行机构、政治部门

引言

一般认为，当代中国中央与地方关系的主要问题在于规范中央与地方的权限。因此，理顺中央和地方的关系，长久之计在于通过立法的形式合理划分中央和地方之间的职责权限，正确合理地划分中央政府与地方政府的权限,可以为规范中央与地方的关系和行为提供依据。

当代中国中央与地方关系中所出现的问题，可以说是我国政治法律制度的一个折射，只有全面分析我国的政治法律制度，才能明白我国中央与地方关系中问题的根源并有可能找到解决的办法。我们要问，中央政府与地方政府结构如何？中央政府与地方政府各自内部的结构如何？省是不是合适作为地方的代表？这些问题不弄清楚，无从进行中央与地方权限的划分，也无从提倡地方自治的美好理想。

一、中央政府缺少独立执行机构及其后果

从政府的结构来看，我国中央政府缺少自己的执行机构，中央政策的执行依赖于地方政府。我国中央行政机构国务院的部、委、局、署是依法分别履行国务院基本的行政管理职能的机关。这些部门的职责主要是政策的制定以及宏观规划与指导，几乎都没涉及到政策的执行，如专业经济管理部门的职责是：制定行业规划和行业政策，进行行业管理；引导本行业产品结构调整，维护行业平等竞争秩序；农业部共有10项职责，前4项都以研究“什么什么”为开头，主要工作是提供政策建议、起草法律法规、进行宏观指导，很少涉及政策的具体执行。另外，国务院直属机构，国务院办事机构，国家部委管理的国家局以及国务院议事协调机构都是分管某项业务，为领导工作服务或者起协调作用的，都没有在全国设立其直属的执行机构。实际上，我国的国务院主要起一个政策的宏观调控和指导以及总的最高的监督职能，中央的政策是通过中央---省---市---县---乡镇这种金字塔式的层级逐级向下执行的。

美国的联邦政府同我国中央政府的结构截然不同，美国联邦政府拥有独立强大的执行机构，直接执行其政策。据统计，2002年美国联邦政府文职雇员共有269万人（其中全职242.6万），州和地方政府雇员1834.9万人(其中全职1383万)，2000年美国联邦政府雇员占总人口的比例为0.921%。2002年，在联邦雇员中，只有不到10%(18.9万)在华盛顿地区工作，绝大多数分布在全国及世界各地的管辖区、现场或地方办事处，仅加利福尼亚一州就有近24.5万名联邦雇员在工作。[1]据人事部副部长侯建良说，截止2003年底，中国公务员的总数是636.9万人，这其中中央机关有47.5万人，这47.5万人包括中央机关在地方的派出机构，有垂直管理的机构，不是都在北京的。我国的中央政府人员，即使加上政党与社会团体工作人员也不会超出50万太多,和美国联邦政府雇员人数相比，相差太远。

2005年美国农业部工作人员超过10万人，2006年度预算为960亿美元。农业补贴对促进美国农业发展发挥了重要作用，在实施农业补贴政策方面，农业部内至少有3个行政局（农场服务局、海外农业局、风险管理办公室）和农业补贴有直接关系，2006年三局职员超过7千人。在具体实施上， 1933年正式注册成立包含在农场服务局内的“粮谷信用公司（CCC）”起重要作用。2002年美国联邦财政年度中，CCC对农产品的补贴及相关支出达279亿美元。该公司除有1亿美元的运作资金以外，还经过国会立法批准，每年可以在300亿美元的限额内直接向美国财政部借贷周转资金，作为执行农业部农民所得与价格支持政策而必须发给农民的补贴款。CCC每年支用款项，不论数字大小，核实之后，皆可于翌年在国会讨论拨款法案时由国会一笔勾销。目前，在美国的主要农业生产县内，均有CCC公司的公务员就地提供服务，确保对农民补贴的各项政策落到实处。通过这些，我们不难发现，美国农业部实施的是一条线垂直领导，其机构十分庞大，对美国农民来说，绝不是天高皇帝（中央或联邦政府）远，皇帝就在家门口，在自己的钱包里。我们国家现在每年给农业经济所提供的大量补助，真正流到农民手中的多少呢？考虑到美国农业从业人员数量之少，我国农民数量之多，两国政策执行方式上的差距真是惊人。

地方政府到底又不同于执行部门，代表地方的利益并更容易产生自己独立的利益（分税制加剧了这个情况），中央立法不执行，委托各地方政府执行，在执行上，中央依赖于地方，这是中央政令不畅的重要原因。

中央政府缺少独立执行机构，也是我国中央集权的原因。中央政府没有独立执行其权能的手段，必须将地方政府征用为自己的下属执行机构，采用人事和财政上的控制手段，这造成中央集权，不能建立地方自治。人事行政、财政上的控制手段同立法、司法上的控制手段截然不同，前者适合用来控制下属执行部门但不能用来控制一级政府，否则必定造成行政中央集权的弊端还不见得政令畅通。中央政府颁布全国性的立法，地方政府必须遵守，中央立法机构可以否决地方立法机构的立法；法院虽然保持超然独立的地位，但是适合调整中央与地方权限的法院，必然是中央系统法院，这也合乎事情的性质。采用立法和司法手段，调整中央与地方关系，尽管中央占有更优势的地位，但是不会造成行政中央集权制，不会消灭地方自治。

中央受制于地方，地方也受制于中央，做事的时候两级政府很难行动，难以发挥“两个积极性”；而且，所有政府相互缠绕在一起，权威叠加，一个最小的乡官也代表了政权所有的权威，单个公民碰到政府的侵害，没有办法。

二、中央政府政治部门的虚化及其后果

一个国家不能没有政治，不能没有强大、独立、高效的政治部门，对重大方针政策进行审议并作出决策、控制行政组织。什么是政治部门？英国的下院和内阁，美国的国会两院和总统是政治部门。但是我国的中央政府不仅缺乏独立、强大的执行机构，而且在形成审议性的决策中心方面也有制度性的缺陷。在中央政府，政治部门是虚化的，行政部门却很实在。

什么是我国中央政府的政治部门？全国人大及其常委会的虚弱是众所周知的。从各方面来说，中央的政治重心应该是中国共产党的中央领导机构，特别是中央委员会和中央政治局及其常委会。在我国，尽管强调党的领导，党的最重要的领导机构也没有成为独立而强大的政治部门。中央委员会不同于纪律检查委员会，它并不日常存在，中央委员会远较纪律检查委员会重要，日常人们却感受不到它在行动，更不要提和古罗马共和国的元老院、美国参议院那样强大和自立的部门相比了。1982年至1992年存续的中央顾问委员会，按规定是中央委员会的助手和参谋，当时却在我国的政治生活中发挥了重要影响，在关键时刻起到了匡正时局的作用，其中一个重要原因在于这是一个退休的有威望的老同志组成的机构。这使得中顾委的成员只有依赖这个机构本身发挥正式的影响，无形中使机构的存在日常化了，能发出机构本身的声音。中共中央委员会应该是邓小平所说的中央（邓小平说：“中央！中央就是党中央、国务院”），但却成了一个行政官员的会议，有些类似于欧盟部长理事会的组成，其成员资格严重依赖于各自单位的重要性和本身的行政职务高低；并且没有机构化、日常化，其成员主要以行政首长的角色行动，他们的权力几乎完全是行政性质的，而不是决策审议性质的，这造成以行政代党。行政官员的会议不是、也不能造就政治部门，政治部门乃为独立的、有主体地位的统治机关。中央政府政治部门的虚化导致的结果：

（1）政策制定缺乏审议性。决策体制不完善，难以深思熟虑考虑公共利益，相反却为部门利益、地方集团利益背书。国务院各部委，应当说是中央政策的执行者。中央决策，各部门严格执行。这些官僚部门应当职业化的，必须讲求政策执行的效率。但是在当今的中国，各部委实际上成了中央政策的决策部门。因为中央决策机制的不健全，在很多场合，实际上部委决策，中央背书。部门利益主导了部委的决策，部门利益取代了政府的总体利益甚至是国家利益。更进一步的是，一些中央部委已经成了一些特殊利益的所有者，或者拥有者，或者后台老板，或者代理人。这些特殊利益有些是国内的，而有些还是属于国外的。[2]

（2）人事任免难以公开透明。

（3）行政部门的预算失去控制。从几次审计风暴看，一些部门单位预算执行中的违规是触目惊心的。

（4）中央的权威也不能真正强大。因为名义上来自中央的政策，可能代表了部门的利益，所以与地方利益的冲突，乃是条条与块块的冲突，部分特殊利益与部分特殊利益的冲突，而不是全局利益与部分利益的冲突，如此何来道义的权威，如何能使地方心服口服？

除中国共产党政治局常委会，政治局勉强算，我国缺乏真正意义上的政治机构和政策审议中心。但由于下文将指出的原因，中央委员会的虚化，反而会削弱政治局的权威和效能。

以党的领导体制言，党的领导和行使权力有着不同的方法，或者是，党作为一个整体，她的领导机构如各级党委会作为一个整体，对重大方针政策进行审议和深思熟虑，并拥有相应的手段保证这些政策的实施，她的每个成员只能共享整体权力，除此之外，党员个人，不能因为党员的身份就拥有超过普通公民的特权和好处；或者是，党员们分别拥有某种特殊的权力主要是行政权力和优惠，认为这些特殊的权力的总和就是党的领导。当许许多多的党员拥有在各自领域的特权，党作为整体的执政基础实际上在他们的日常活动中被破坏，这隐藏着走向松散式寡头政治的危险。上述情况有一种发展趋势，即表现为党的领导机构失去任何政治重要性，出现没有任何政治审议性的行政权独大和封建式的地方割据。

三、以省为地方的代表的问题

建国以来，在历次中央与地方关系的调整中，都是将省（自治区、直辖市）作为地方的代表，中央与地方的关系主要就是中央与省的关系。1980年以后，我国在立法、干部管理、财政、经济管理等领域进行了广泛的分权改革，主要使省级政府获得了广泛的自主权。除了由党的领导体制发挥作用，中央决定省级干部人选外，不管名义上如何，事实上这些举措在将省建设成地方政治实体，有些甚至不是联邦性质的，而是邦联性质的。

1982年《宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》、《立法法》，基本上形成了中央与地方“全国人大——国务院——省级人大和政府——省级政府所在地的市和国务院批准的较大的市人大和政府”的四级立法体制。《立法法》第六十三条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。《立法法》第七十三条规定：省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

根据宪法和全国人大组织法和有关规定，全国人大由省、自治区、直辖市(含特别行政区)等选举单位选出的代表组成。全国人大代表按照选举单位组成代表团。代表团作为一个整体提出议案、质询案、提名案、罢免案，很有按省投票的意味。例如：一个代表团或三十名以上的代表联名，可以向全国人大提出属于全国人大职权范围内的议案(包括法律案)；可以书面提出对国务院和各部委的质询案；三个以上的代表团或1/10以上的代表联名，可以提出对于全国人大常委会的组成人员，国家主席、副主席，国务院和中央军委组成人员，最高法院院长和最高检察院检察长的罢免案。各代表团成员依法采用投票表决、举手表决或其他方式进行选举和通过议案，从而影响全国人大的立法或对全国性重大事项的决定。上述规则，使省作为一个整体参与和决定中央的政策，这是邦联制的特征，联邦制的美国也不是这样，1787年宪法之后，美国国会的成员按人投票。

分税制改革在中央与省为代表的地方之间已经建成分税制框架，但接下来分税制在省以下之几无进展。

将省作为地方的代表有以下问题：

（1）体制上的冲突。一方面，将省建设为最完整的地方政治实体和利益主体，另一方面，我国中央政府缺乏独立强大的执行机构，省是中央发号施令的首要和直接的对象，中央采用行政机构上级控制下级的人事手段管理省一级的领导干部。这两个方面不能相容，是冲突的，结果，中央频繁调动各省市负责人，却不能避免新官到任后被地方利益俘虏，中央政令执行仍然困难。从已经披露的众多事例来看，一些地方政府的软顶硬扛，是宏观调控最终落实的主要障碍。中央集权与地方自治各有利弊，运用不当则获两害。

不仅如此，省的领导人还直接构成中央的政治部门特别是党的中央委员会和政治局，但其身份主要为地方的代表而不是中央决策机构的成员，说的是地方话而不是北京话，不是起到维护中央的作用而成为地方利益抵抗中央的资本，最高领导在各省失败了一定意味着在中央的失败。这种安排，进一步削弱中央决策的公共审议性，不仅为部门利益且可能为地方利益左右。中央代表的是全党全民，不是若干地方的相加，局部相加不等于整体。

（2）历史的教训。在我国历史上，大致相当于现在省这么大的区域，都是从中央行政区演变成最高级地方政治单位的，这样的过程先后有三次，每一次最后都形成分裂割据的局面。东汉时的州起源于汉武帝所建部刺史监察制度，由于十三监察区借用儒家经典内古代州名，故当时以“州”为监察区的俗称。黄巾起义爆发后，东汉朝廷派中央九卿出任州牧，统管州内各郡之军、财、民，由于州牧手握重兵并以此为割据资本，中央集权陷于瓦解。唐时，为加强管理，按山川地形分全国为10道，后增至15道。设道之初仅由中央派监察大员不定期赴多事地区视察，未成定制。至开元时始置各道采访使，以六条检察非法，如汉刺史。后边境节度使兼任道采访使,且兼辖州县事务，重演东汉末年外重内轻的局面，最后导致安史之乱。平叛后节度使制已行于全国，形成道（方镇）、州府、县三级政区。割据之势已成，尾大不掉，又出现五代十国的分裂局面。行省制源于魏晋时的行台，当时为中央政权处理军国大事时的临时派出机构。金朝曾在边境广置行台尚书省，蒙古人入主中原时仿金制，设行尚书省（后改称行中书省）统辖一个大区的路府州县，演变成地方最高政治机构，从此，地方政治制度进入划省而治的阶段。清末，各省督抚权重，再次演变成割据局面，至新中国成立国家才真正统一。东汉、唐、清末故事，可为殷鉴。

（3）我国的省，在人口和疆域可以和欧洲强国相提并论，足以立国，但不是提供地方性公共品的合适规模单位。地方性公共品限于一定的区域，只有特定的人群才从办理这些事物中受益，这些事物是诸如防火、收集垃圾、提供自来水、修下水道、图书馆、警察、办义务教育之类。我国的县、市（只包括市区），基本上还是提供地方性公共品的合适单位，而且不合适可以根据实际情况新设、合并、撤消。

我国的2003年10月中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，区分了三个层次的事务：全国性和跨省事务、地方性事务以及共同管理的事务。这是中央与地方权限划分的一个基础。其中指出，“属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。”但是，以中央和省两级为基础，难以划分中央事物与地方事物，如果以中央、省和县、市为基础，中央和地方事物的划分就容易得多。

（4）县乡财政困境。中央与以省为代表的地方分税制改革以来,与之相伴随的基层政权财政困难,地方政府支出安排捉襟见肘,入不敷出的现象，县乡两级因财政困难而导致的地方公共品供给不足以及基层政权运转不畅的问题,是不争的事实。我国目前县乡两级财政收入只占全国财政总收入的21%，而县乡两级财政供养的人员却占全国财政供养人员总数的71%左右。我国有众多人口居住在农村，有资料表明，县乡两级政府向全国一半以上的人口提供司法、行政管理、教育和其他方面的公共服务。分税制是市场经济国家处理中央与地方财政关系时较为普遍的制度安排，1994年的分税制改革,在提高中央财政收入在财政总收入中的比重方面成效显著，但也导致资源极度向少数大城市集聚，而县乡之域，乃我国根本，却民穷财尽。县乡财政困境不解决，乃是动摇国本的大事。如果换一下思路，为什么一定要中央和省分灶吃饭？为什么一定要搞五级财政？中央、省合灶吃饭，中央、省与县、市为代表的地方之间建立分税制，有什么不可以吗？如果这样，我们现在面临的中央政令不畅、基层财政困难问题是否能解决？

本文看来，考虑到我国的现实，省的性质不是也不应该是纯粹的地方，它的性质是双重的，既是中央的分支或块块，又是地理范围最大的地方政区。但是，省主要是中央行政区，省不是地方的代表和重心，其地方政治实体的性质是很弱的。中央与地方的关系，主要也不是中央与省的关系。

四、改革的设想

当代中国中央与地方关系，我们必须依赖政治科学的原理，参考历史与现实、本国与他国的经验，结合现实的具体情况，作出审慎的判断。改革要实现中央政府与地方政府的双强，即通过深思熟虑的制度改革，树立真正强大高效的中央政府和在一定范围内真正自主、灵活应对地方情况和体现地方人民需要的地方政府。也许可以设想：

（1）旗帜鲜明、审慎务实地坚持和改善党的领导，形成全国性的坚强政治重心。

党政分开不是党同政治分开，而是党的领导机构不能成为行政组织，党的领导机构成为行政组织，实际上使行政吞没了党，行政吞没了政治，造成党委书记专权。党的领导机构是政治部门的主要部分。在政治部门存在的情况下，行政首长不容易专断。因为缺失有力的政治部门，使得党委书记成了行政首长，又能假借党的领导这个关于政治部门权威的正确原则，造成专断、权力过分集中的现象。党委书记专权实际上是缺少政治部门情况下的行政一把手独裁。

中央委员会的机构化、日常化运转，至少一些中央委员，是专职的，日常驻会的。中央委员会职权包括：重大方针政策的审议、重要人事任免的审议、财政预算的审议。政治局和政治局常委会作为决策与行政的融合部门，既监督政策的执行，同时领导政策的制定，相对独立于党代会与中央委员会，但受到后者的约束。如果在历史和现实中寻找一种体制，保证政治部门对行政部门的有力控制、决策和执行的协调和决策的审议性，同时又对中国情况有可借鉴性，那么当为英国的议会内阁体制：议会中产生一个小规模的委员会——内阁，相对独立于议会，既领导议会立法，同时其成员作为关键行政部门的首长督促立法的执行。英国内阁说到底乃是中央政府的政治部门，不是行政部门，内阁和议会之间，乃是政治部门内部的分权，不是立法与行政的分权，美国总统与国会的关系也是同样。内阁的强大，乃是得到议会的全力支持或对议会的强力控制，不是得到了部门的支持。这种体制同民主集中制的原则并不冲突议，在必要的时候可以高度集权而不发展为独裁，在权力制衡条件下实现决策和执行的协调。

（2）建立中央与县、市（不是中央和省）两级重叠政体。

彻底的完善的中央集权办法。中央政府进一步加强垂直管理，建立分布全国的执行机构；虚化省的实体地位，省级政府的中央化，省更象中央政府的派出机关。一个人，是因为成为中央委员，才担任省委书记或省长，成为政治局委员，才担任重要省份的省委书记，而不是相反。省级领导权力的基础全在于中央政治机构。省为中央的块块，部为中央的条条，条块冲突可以依靠中央政治部门协调。在财税体制方面，中央和省重新合灶吃饭，建立中央、省与县、市为代表的地方之间的分税制。

确获保障的地方自治体制。县和市（只包括市区）是地方的重心，地位同等，为地方自治法人。在县、市及以下，逐步发展民主政治。中央高级政治和地方低级政治将分开。中央不采用人事行政、财政上的控制手段来控制地方。因为主要依靠立法和司法手段来调整中央与地方关系，来控制地方政府，所以尽管地方政府数量众多，却不存在行政系统中的控制幅度不能太大（因此增加中间层次）问题。

中央政府与地方政府都是直接临民的，治理的地域和人口重合，所以称重叠政体。

（3）司法调整中央与地方政府间关系。

这个问题很复杂，在此简要说明只为保持整体论述框架的完整，可参考作者的相关论述。[3]中国司法制度发展的方向在于形成一个有限的、独立于政治统治权、具有内生机制的法律领域。司法改革的具体途径是判例制度的建立、司法专业化与司法的中央化，这三个方面是紧密联系在一起的。法院能够在一个有限但很确实的领域协调各方的利益关系，并能够为地方政府和基层行政部门对普通人民的侵害提供救济。政府间关系的调整，即使开始主要不出自司法，而出自中央立法，也要以判例法的精神立法，逐案处理，运用区别和分类的技术。

注释

[1] 参见http://www.census.gov/prod/2004pubs/gc023x2.pdf

[2] 参见郑永年：《是谁“瓜分”了中国的中央权力》，http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=98714 

[3] 特别是《中央与地方政府间关系的司法调节》，《法学研究》2004年5期。