政府借债

作者：吴钩

来源：作者授权 发布

          原载于 “我们都爱宋朝”微信公众号

时间：孔子二五七一年岁次辛丑二月十九日戊寅

          耶稣2021年3月31日

在现代，政府举债已是寻常事，高企的政府债务可能还会危及社会稳定与经济发展。不过，放在历史上，政府借债却被认为是历史演进的一大驱动力，许多经济学者都同意一个观点：正是西方社会的政府借债传统演化出了近代证券市场。

比如香港大学经济学讲席教授陈志武先生认为，“我们今天熟悉的证券市场，起源于13至14世纪的威尼斯和弗洛伦萨，是由这些城邦国家的政府公债而发展出来的”，因为古代西欧国家不能随便征税，“一旦出现大额战争开支，政府就只能靠公债，等战争胜利并得到敌方资产后，再把战利品分给贷方，还清债务。古代公债市场就是这样被逼出来的”。

而东方国家呢？“以中国为例，早在周朝时期，政府就对征税毫不犹豫，古代的争议更多是围绕到底以人头收税还是以田亩计税上，而且还总是有财政盈余，往国库里存钱”，这就不需要通过政府借债来解决战争经费，因而也就发展不出公债市场。

中国社科院研究员姚枝仲先生也说，“古代的政府债务，主要是为战争筹集资金。有记载称，公元前5世纪，雅典娜神庙就为雅典城邦提供过战争贷款。……为战争筹集经费的办法，除了借款之外，还有增税、募捐、铸币或者发钞、专卖、官商营业甚至卖官鬻爵等。中国古代基本不用借款为战争筹资，但把借款之外的方法都用了个遍。

“中国主动发行的最早一笔政府债务发生在1898年——按照《马关条约》，清政府需向日本赔偿2亿两白银，分八次交完。当时已至第四期赔款应付之期，廷议发公债，计划募集1亿两白银。债券名称叫做‘昭信股票’。名为股票，实为债券，偿还期限为20年，年利率5%。

“在此之前，中华大地虽屡有战事，但均没有通过借债的方式来筹集粮草军资。这与彼时‘普天之下，莫非王土’的政治思想有关，皇帝可以取用国内任何财产，无须借贷。而且，以君主之尊向民众举债，使君主与民众处于平等地位，于那时的君权理论也不合。”

近代证券市场究竟是不是由西方政府的借债传统催生出来的，我不知道。但我知道，陈志武先生、姚枝仲先生说古代中国没有政府借债、没有公债市场，则未免有点信口开河了。

我们今天常用的成语“债台高筑”，便来自东周时期国王的一次战争融资：周赧王“欲发兵攻秦，命西周公签丁为伍，仅得五六千人，尚不能给车马之费。于是访国中有钱富民，借贷以为军资，与之立券，约以班师之日，将所得卤获，出息偿还”。但这场战争打败了，“赧王出兵一番，徒费无益。富民俱执券索偿，日攒聚宫门，哗声直达内寝。赧王惭愧，无以应之，乃避于高台之上。后人因名其台曰‘避债台’”。周赧王的举债行为，完全符合陈志武、姚枝仲先生关于“政府债务”的定义。

清政府的首次借债，也不是1898年发行的“昭信股票”，因为早在1853年（咸丰三年），为镇压上海小刀会起义，上海道台吴健彰以江海关税收为担保，向洋商借银7万余两。这是晚清政府举借的第一笔外债。

那么在晚清上海借款之前，周赧王“债台高筑”之后，中国历史上有没有政府举债的记录呢？有。宋代就是政府借债最为频繁的时期。宋政府为什么热衷于借债？同样是迫于战争造成的财政压力。打仗无疑是最烧钱的游戏。从北宋末到南宋时期，宋王朝先后与金国、蒙元交战，每天都要投入大量军需。

宋仁宗庆历年间，宋王朝与西夏交战，需要大量物资，但财政没办法一下子掏出那么多钱，三司（财政部）合计了一下，说资金缺口有数十万贯。如何是好？有大臣提议：借债吧。于是朝廷“请呼数十大姓计之，一日而足”，宋政府将京师的大富豪请来，向他们借点钱，一日之内便筹到数十万贯。

南宋后期，四川路军事统帅郑损为了筹借到钱粮，请当地富户王珙吃饭喝酒：“郑制置与富人王珙借钱粮，就请赴面饭”。若按陈志武、姚枝仲两位的观点，宋政府向民众加税，或者直接征用民资就可以了，又何必放低身段请土豪吃饭？显然，中国古代政府对于征税，也不是“毫不犹豫”的，更不可能随意“取用国内任何财产”。

短暂当过三司使（相当于主管财政的国务委员）的宋祁还向宋仁宗提出一个庞大的政府借债计划：

“臣愚以为，请自京师及天下应有物力人户，计直及钱一万以上者，官司明谕诏旨，许令百姓各指实自言有多少见钱及他物，实若干数目，先作簿抄上，然后官司普令十分中官借二分助军钱，许于所在送纳，仍各逐家给付州县帖，开坐敕命，候将来边鄙罢兵日，并支还象牙、香药、茶盐，许百姓任便于京师外州清算。其所借到钱，于逐州县置彼处所出百货轻赍，入京付榷货务，减市贾收钱，仍别立库承贮，以备军须警急。如此，钱稍有次序。乞朝廷下诏，普减天下租税三分至一半以下，以明国家损豪强、优力农、称物平施之义。”

按照宋祁的这一设想：户产万贯以上的居民申报财产，政府造册登记，然后向各户借钱（借款额度为户产的20%），发给一份注明了借款额的“帖”（实质上就是债券），等到战争结束、边境罢兵，政府即连本带息支还象牙、香药、茶盐。另外，这笔战争融资完成后，政府还要宣布减税30~50%。

你看，宋人还设想通过政府借债的方式来降低税率，如果政府能够随心所欲地征税，又何必如此大费周章？你可能会说，宋祁的政府借债计划，是强制性的征发啊，哪有这样借债的？有。我们知道，1170年代，威尼斯城邦为筹措到战争经费，发行过大规模的政府公债，这个威尼斯公债其实就是强制性贷款——政府先估算居民的财富水平，然后根据其财产摊派债券。简直就是按宋祁的设计施行的。

现在，你可能又会说，威尼斯公债的历史贡献是发展出债券市场。你前面说的只能说明宋朝政府有借债行为，它像威尼斯政府那样发行公债券了吗？不好意思，我想请你看一个例子：崇宁初年，蔡京刚刚拜相，有六七名商人“负官钞至庭下”，向政府索债：“蔡相公，这是章惇当宰相时欠下的账目，这是曾布当宰相时欠下的账目，一共有三百七十万贯钱。请蔡相公还钱。”蔡京向宋徽宗报告了这件事。徽宗说：“我国家欠少商贾钱债，久不偿还，怎不辱国？”让蔡京想办法偿还债务。

但当时“国用常匮”，要财政掏出三百七十万贯钱，真有点不乐意。蔡京便将诸司库务的陈旧库存，如幕帟、漆器、象牙、锦缎、香药等物品清理出来，搭配打包，每包标明价值，充当抵债的物资。商人一开始并不同意，说，你这些东西估价太高了。后来有人提议，要不我们先试卖一下。将东西拿到市场一卖，发现单凭乳香一物的价值，就足够抵债了。众商这才欣然接受蔡京的方案。宋政府这笔拖欠了好几个年头的旧债，总算还清了。

这里有个细节值得我们留意：商人向蔡京讨债时，带了“官钞”而来。这“官钞”到底是什么东西？应该就是宋政府出具的钞引。两宋时期，朝廷为解决沿边驻军的物资供给问题，鼓励商人向沿边州郡入纳现钱或粮草，这叫做“入中”。沿边政府会给入中的商人出具一张钞引，商人凭着这张钞引，可以到京师兑换成价值高于入纳数额的现钱（或者茶盐）。

由于入纳与提现之间存在着时间差，有时候，因为政府财政困难，兑现还得延后，因此，宋政府开具给商人的钞引，实质上就是国家发行的债券。南宋绍兴二十九年（1159）发行的见钱关子与见钱公据，就更是公债券无疑了。当时，户部官员提议说：“诸路屯驻大军，例当贴降钱应副，欲下榷货务场印给公据、关子赴三路总领所，招诱客人等请。淮西、湖广各关子八十万缗，淮东公据四十万缗，皆自十千至百千，凡五等，内关子作三年行使，公据作二年，许钱银中半入纳，依自来优润分数。”高宗“从之”。

这一次宋政府发行的见钱公据、见钱关子，有面值（从10贯到100贯，分5种面值），有利息（优润分数），有兑付期限（关子3年，公据2年），期限内可流通，商民自愿入纳现钱与白银申领，这不是公债券又是什么？

持有关子、公据等钞引的宋朝商人，除了可以找宋政府兑现之外，还可以转手将钞引卖出去，就如今日的债券交易。宋代的债券交易是非常活跃的，开封等大城市出现了类似于“证券交易所”的交引铺，供商人买卖茶钞、盐钞等证券，“每一交易，动即千万，骇人闻见”。换言之，宋代不但出现了频繁的政府借债行为，而且发展出一个规模很大的证券市场。

陈志武先生断言传统中国发展不出公债市场，恐怕是因为对宋代中国的金融证券缺乏足够了解。熟悉宋代经济史的香港科技大学刘光临先生则说，宋朝已经“发展出一个规模颇大的公共金融市场”，“在中国历史上，政府向商人个人、家族或群体举债并不罕见，但是政府走向公债市场，并懂得如何维系其债务信用，却是中国，也是世界财政史上开天辟地的一大突破”。可惜，许多人对此历史并未给予足够重视。

责任编辑：近复