取法传统，完善宪政：对国家监察委员会的评析

作者：齐义虎

来源：作者授权    首发

时间：西历2016年12月9日

欣闻中央将整合现有分散在不同机关的监察和反贪部门，设立统一独立的国家监察委员会，以推进反腐败工作的制度化建设，倍感兴奋。

据报道，国家和地方的监察委员会将由同级人大选举产生，与一府两院平级，目前先行在北京、浙江、山西三个省市试点。这是中国政治体制改革的重大举措，已经突破了现有的宪政框架，需要对现行宪法进行补充修订。一旦改革完成，中国的宪政体制将发生巨大变化，原来的人大及其常委会下设一府两院一委的旧格局将演变为一府两院两委的新体系，即人大及其常委会行使立法权，一府（即国务院）行使行政权，两院行使司法权，中央军委行使军事权，国家监委行使监察权。如此则形成立法权、行政权、司法权、军事权和监察权的五权分立格局。当然，五权之间不是平行关系，在我国人民代表大会制度的宪政框架下，立法权由于体现了人民主权原则，相对于其他四权具有超越其上的统领地位。

很多媒体的报道，只提到一府两院，却忽视了中央军委，这是不全面的。其实国家监察委员会与中央军事委员会恰好形成比照，就像法院和检察院的对应一样。从职能上看，军委代表了枪杆子，监委体现了刀把子，二者一个防御外敌，一个剔除内蠹，都是国之利器。从组织上看，中央军委是两块牌子一套人马，实行党政合一；国家监委据说会与中央纪委合署办公，也是一套班子两种身份。另外，虽然同为人大选举产生，但各机关之级别并不完全相同：人大常委会、国务院、中央军委均为正国级，最高法院和最高检察院则只是副国级。从级别上看，新设立的国家监察委员会由于与中央纪委合署办公，估计也是由政治局常委出任其首长，那么也属于正国级机关，与中央军委平级，比作为司法机关的两院要高半级。于此可见两委具有诸多的相似性。

监察制度可以说是中国古代官制的一大特色，至少具有两千多年的历史传统，积累了丰富的制度经验。早在秦始皇时代，掌握监察权的御史大夫就已经位列三公，与代表军事权的太尉和代表行政权的丞相分庭抗礼。随着个人本位官制向机关本位官制的转换，东汉以后御史台成为独立的监察机关，设于宫中，由皇帝直属。唐代形成了中书门下省决策、尚书省执行、御史台监察的三权分立格局。元代的御史台被提升到与中书省（行政机关）和枢密院（军事机关）平行的地位，再次恢复了秦始皇时代军事—行政—监察的三权分立模式。明代以后御史台改名都察院，对中央六部及地方各省行使监察大权。

此次国家监察委员会的设立，将从四个方面改革旧有的监察体制：一是整合形成统一的监察权，改变过去权力分散的局面；二是提升监察机关的地位，由之前的国务院内设部门变成了与国务院平级的一级国家机关；三是扩大监察范围，从原来单纯的行政监察变成了国家监察，对所有公职人员进行全覆盖；四是监察方式上由过去的内部监察转变为外部监察，更有利于其不受干涉地独立行使监察职能。除此之外，依据传统官制的历史经验，还有几个问题需要注意：

第一，从监察的主体上说，必须要明确监委到底是代表谁来进行监察？在我国现行政体下，监委由人大选举产生当然是代表人民来行使监察权。但人民又有全国人民和地方人民、整体人民与部分人民之分。与联邦制国家不同，中国是单一制国家，虽然主权在民，但为保证主权之统一完整，国家主权由中央统一代理，不可在地方之间加以分割，地方的权力皆来自于中央授予。故监委应该代表全国人民而不是部分人民来行使监察权，也即代表中央而非地方来进行监察。如是则国家监察委员会应该正名为中央监察委员会，一如中央军委不称作国家军委一样。基于此，同时也为了避免地方主义对监察权的掣肘，地方的各级监委不宜由其同级人大选举产生，可改为上级监委的派出机关，依旧由中央任命。作为国之利器，监察权应该像军事权一样，实行高度的中央统一。

从政区划分上来说，监察区与行政区、司法区、军事区的设置范围不必一致，彼此错落有别才可经纬交织、各司其职，避免地方主义的危险。目前我国只是在军事区上实行了这一原则，不论是以前的军区制还是现在的战区制，都是超越于行政区划之上的，军事区与行政区并不重合，由此保障了中央军事权的集中统一。为了发挥中央与地方两个积极性，军事、司法、监察三权应该由中央集中统一行使，立法和行政二权则可以实行因地制宜的地方自治。前三权的集中统一是为了保证军事的高效、司法的公正和监察的权威，维护国家的统一；后二者的自治分权则可以更好地发挥地方的自主性，以区别处理各地风土民情的差异性。有分有合，榫卯互嵌，才是国家的长治久安之道。像香港特区，之所以出现港独现象，就是中央给予香港的自治权太多，该中央集权的领域（比如司法）却没有统起来，于是造成一国与两制之间的失调。实际上，香港的高度自治应该限定在立法和行政领域，司法和军事上恰需要中央集权，二者不可偏废。

具体到监察区的设置，历史上有很多经验可资借鉴。不论是汉代的十三部刺史还是唐代的十五道观察使，都是凌驾于州郡一级行政区之上的。今天我们可以借用“道”这个监察区的名字，将全国划分为若干道，为一级监察区，每道下辖若干个相邻的省市自治区，皆属于该道之监察范围。另外在每道之下再划分为若干分道作为二级监察区，每分道下辖若干县市，作为其监察范围。地方的两级监察区与中央的监察委员会形成三级监察体制，足以有效地形成覆盖全国的监察网络。其实这种不同于行政区的区域划分在审计署的派出机构设置上已经在实行。今后之司法改革，也要走突破行政区划设置不同审级法院的道路，从目前的地方人大选举产生改为中央统一任命。由于业务相近，司法区与监察区倒是可以考虑重合设置。

第二，从监察对象上说，监委不仅有权监察国家公职人员及政府部门，对于跨国公司、大型企业（不论国资还是民营）、重要的社会组织、媒体、富商巨贾等应该同样具有监察权。汉代部刺史以六条问事监察地方，其中五条都是针对地方官的，但第一条却是“强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡”。监察机关的职能除了查处腐败之外，其实同时兼有古罗马共和国保民官的职责。不论是政府机关还是非政府组织，只要它们在实际上拥有巨大的影响力和政治、经济、社会、文化等方面的隐性权力，监察机关都应该代表国家和人民对其实施监察，以维护公民个人的权益及社会整体的公平与正义。换言之，监察委员会不仅要监督政府和政党，也要监督社会和市场，前者容易滥用权力、发生腐败，后者同样也会见利忘义、为富不仁。

此外，为了更有效地维护国家统一，港澳台等实行高度自治的特别行政区也应被纳入监察范围。尤其是对于各种宣扬独立、分裂国家的言行，不论公职人员还是社会组织，皆可一体查办。这就需要在中央监委与特区廉政公署之间进行职权划分。廉政公署负责侦办地方性案件，中央监委则负责侦办涉及国家统一、军事外交、主权及其他中央职权事务的案件。

第三，从权力的配置上说，监委不仅要有独立的调查权，更要有直接的公诉权，所办案件不必再移交检察院，而是可以直接向法院提起公诉。这样更有利于提高办案效率，避免冗长的案件交接和司法诉讼过程，节约司法成本。当然，检察院对于监委的诉讼具有同程监督和事后复核的权力。同为公诉机关，检察院的公诉侧重于一般的刑事案件，与监察机关所涉及的腐败、渎职、滥权等案件在类型上有所不同。

第四，从权力的制衡上说，监察权本身也需要监督制衡。除了接受人大监督、对人大报告工作之外，借鉴传统的政治经验，监委内部可以实行左右分权制衡。明清的都察院内部分设左右都御史两个系统，一个负责监督中央机关，一个负责监督地方各省，二者既有业务分工又可彼此监督。此外，检察院对于监委也可担负起法律监督的责任，防止其法外施威。在人事上甚至可以考虑由最高检察院检察长兼任监察委员会的第一副首长。如此一来就为监委套上了三条保险绳：一是人大的政治监督，二是检察院的法律监督，三是内部左右两大系统的业务监督。

这里附带说一下人大监督与监委监察的区别。对于政府部门而言，既要接受在上的人大监督，也要接受在旁的监委监察，二者虽然同是代表人民行使权力，但其性质完全不同。人大主要负责针对政治责任的监督与弹劾，监委则负责法律责任的监察和纠办。前者只涉及政策路线问题，不涉及犯罪，其结果只是下台或降级，而不会被起诉和判刑。

近代孙中山先生在其五权宪法的构想中曾经参考传统的监察制度设计了监察院，只可惜后来的1947《中华民国宪法》虽保留了其形式却阉割了其精神。台湾自李登辉以来经过几次宪改，愈加偏离了五权平衡的宪法结构，监察权不断被拆解转移，监察院也成为没牙的老虎、无关紧要的陪衬。如今大陆重塑监察权，当以史为鉴，取法古代之成功经验，避免前朝之失败覆辙，在继承和创新之间不断完善我国的政治体制，走出一条中国特色的宪政之路。