人大改革应追求代议民主新常态

作者：田飞龙

来源：作者授权   发布

           原载于《深圳特区报》2015年4月21日理论版

时间：孔子二五六六年岁次乙未年三月初五日己巳

           耶稣2015年4月23日

每年一度的两会成为中国政治常态，全国人大每每成为中国乃至于世界政治观察的焦点。作为宪法上的最高国家权力机关，全国人大有着极其尊崇的法律地位和极其庞大的国家权力，被塑造和期待为国家政治生活的规范中心。在依法治国的语境下，掌握最高国家立法权的全国人大更是成为维护国家宪法与法律权威、调整与完善中国特色社会主义法律体系的枢纽性机构。 

然而，法理权威与法律地位只是应然状态，不等同于法治常态。从改革三十余年的法治状况与权力运行态势来看，国家权力呈现强烈的“行政主导”特征，行政权在重大政策制定、行政先行立法、税制改革与社会管理方面享有广泛而少受节制的权力，而立法权与司法权则偏处两翼，或为“橡皮图章”，或为“护航工具”。这一偏离宪制常态、结构失衡的法治状况，固然在改革初期与“效率优先、兼顾公平”的实用逻辑以及强调政策灵活性与管制理性的特殊阶段需求有匹配之势，但长期来看却造成了中国宪法之下民主法治的迟缓失范，造成了立法的被动性与司法的弱势。尤其立法一端，“橡皮图章”之诟病长期尾随，成为中国代议民主发展的结构性瓶颈。

如今，在十八届三中全会“治理现代化”和四中全会“依法治国”的“规范治理”新常态下，人大制度改革有望彻底摆脱“橡皮图章”之嫌，开启中国代议民主的新常态。这一新常态从目前的改革态势来看主要有如下层面：

首先，人大改革应侧重顶层设计，聚焦依宪治国。根据宪法规定，全国人大及其常委会有着最为重要的护宪与释宪职能。中国没有采行西方司法中心主义的违宪审查制度，而是建立了“立法兼理释法”的宪法实施制度，具体落实在宪法中关于宪法修改权、解释权与监督权的规定之中。2001年的《立法法》曾建立了法规违宪审查机制，2004年更是设置了全国人大常委会之下的法规审查备案室。然而，在行政主导与侧重内部协商的宪法惯例之下，尽管时有公民提出审查建议，人大的释宪与护宪职能却无法获得真正的制度化、程序化、个案化与常态化，无法以“身体力行”的个案审查实践纠正违宪行为，保护基本权利，建构审查权威。具体改革路径可循：第一，《立法法》修改以建构更具程序效力的法规违宪审查机制；第二，引入《宪法解释程序法》， 建立统一权威的宪法解释程序制度。这就需要建构出具有明确法律地位、运行程序、管辖规则和行为效力的宪法解释具体机构及其制度安排，以实现全国人大常委会此项职权的具体化、机构化、规范化和制度化，从而整体提升司法裁判的准据体系与权威性，创造性解决“宪法司法化”的体制与程序难题。实际上，全国人大常委会在香港基本法实施中已多次行使解释权，效果显著，此次改革可将其经验规范扩展至内地宪法实施过程，提升依宪治国规范水准。

其次，人大改革应侧重自身日常能力建设，提升代表性与审议能力。代议民主的政治精髓在于两端：一为代表性，即作为所在区域或行业的政治代表，将多元利益与意见带入立法与决策过程；二为审议性，即代表在本质上并非选区或选民的“传声筒”，而是受委托集体议事以探求公共利益及其合理实现路径的“公意”再现机制。人大制度既往在这两方面均存在结构性欠缺：一方面，代表性失衡，农民代表、城市代表与解放军代表比例不平等，代表权中的“特权”现象突出，尽管已有“平权”改革，但选举过程及中央“落区”选举等机制上尚存在巨大进取空间；另一方面，代表专职化及实际履职能力不足，无法匹配“审议性”的能力要求。具体改革措施仍需考虑：优化代表选举程序，强化公开性与竞争性；探索代表专职化的制度保障与绩效评估机制；改革议事规则，加强辩论与议题公开竞争。“打铁还需自身硬”，只有加强人大系统的日常能力建设，才有可能与其宪法地位逐渐匹配，也才可能在与行政权、立法权的博弈中取得主动和优势。权力不只是写在纸面上，更是实际政治过程、专家知识以及回应能力之综合竞争的产物。在宪法范围内“为权力而斗争”，是人大的使命与责任所在，也是中国代议民主的希望所在。

再次，人大改革应突出公开性，与民意形成良性互动。在互联网与权利本位时代，权力话语及其行使方式普遍遭遇“民意政治”，且唯有充分回应这一政治形态的制度才具有不断更新的合法性资源。因此，新常态的人大民主应聚焦公开性和民意互动。近些年，人大系统在立法公开和预算民主化方面有一定进展，但尚显不足。未来的改革路径可循：第一，建立更为规范与公开的立法草案公众参与制度及其反馈机制，以“代表”和“民意”的双重驱动系统阻遏行政部门的利益寻租和利益集团的俘获企图；第二，推进公共财政改革和预算民主化，这可以在各级政府施政中展开，引入参与式预算改革，抑制行政主导预算和闭门预算。

最后，人大改革应继续完善中国特色社会主义法律体系，重点在于积极回应国家治理领域的重大立法需求，比如官员财产申报与公开法、行政程序法、信息自由法等。

（原载《深圳特区报》2015年4月21日理论版，发表时标题改为“创造性解决宪法司法化的体制”，作者系北航高研院讲师，北京市人民政府行政复议委员会专家委员）

责任编辑：葛灿灿