“一国两制”香港实验的得失与前景

作者：田飞龙

来源：香港《明报》

时间：孔子二五七二年岁次壬寅五月三十日壬子

          耶稣2022年6月28日

田飞龙

北京航空航天大学高研院/法学院副教授

全国港澳研究会理事

今年是香港回归25周年，是总结、反思与再出发的好时机。这25年包含两个阶段：前15年（1997-2012），中央权力高度节制；后10年（2012—2022），中央权力积极作为。

前15年，中央放任香港高度自治，香港保持基本繁荣稳定，香港与国家的冲突时有发生但大致可控，但包括23条立法与国民教育在内的国家法治建设与国家认同建构任务遭受严重挫折，留下巨大隐患。

后10年，香港自治遭遇制度围困和效能短缺，社会运动日益激进化甚至颠覆化，中央以“全面管治权”和“爱国者治港”为法理抓手，在危机应对和制度体系检讨中积极承担宪制兜底责任，引入香港国安法和新选举法，实现了香港社会的由乱返治。新制度为“一国两制”下一个25年的接力实验提供了更为安全和优良的规范基础。我们需对这25年的经验得失及未来前景进行客观理性的探讨。

哲学地理解“一国两制”

2022年3月两会期间，国务院港澳办主任夏宝龙提出“一国两制”五十年不变不是数学问题，而是哲学问题。对于习惯了契约伦理和规则主义的香港社会而言，对数学的精确性及其权利义务的规范性有着固有偏好，但对于哲学层面的“一国两制”的立法者智慧则可能难以吃透。数学易解，哲学难辨，要全面准确理解和运用“一国两制”，就需要对中国共产党治国理政的历史辩证法与制度辩证法有所学习、参悟和认同。

作为法律数学的“一国两制”，主要表现为“五十年不变”（第5条）的规则承诺以及由此施加给基本法修改权（第159条）的规范性限制。“五十年不变”最早出现于1983年4月中央内部通过的有关解决香港问题的“十二条基本方针政策”。这是中央依据宪法进行的自主决策，“一国两制”的战略构想由此转化为具体的政策架构。这一先行确定的政策架构及其时间要素被《中英联合声明》与《香港基本法》完全吸收，成为具体的制度条文。“五十年不变”隐含着一种实验主义的治理思维和制度观，即“一国两制”是个新事物，是主观设计的宪制模式，在现实中到底行不行得通，需要实践的检验。“实践是检验真理的唯一标准”，这一马克思主义的实践哲学观在“一国两制”范畴同样适用。考虑到改革开放之初社会主义与资本主义仍处于冷战对立状态以及中国对外开放所需要的制度保护屏障、香港社会对社会主义体制的理解和适应周期等，“五十年”的设定是科学合理的。

但“五十年不变”并非僵化的一成不变，而是相对的体制不变与有益的制度变革的有机结合。基本法第5条规定：“香港特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。”由此可见，“五十年不变”是中央在香港实行“一国两制”的制度实验周期，是对国家现代化周期的估计和设定，也是对两制差异弥合周期的估计和设定。中央有信心在“五十年”时间内实现国家主体部分的现代化以及香港与国家的融合发展。中央自主决策和明文承诺，在法律上进一步表现为基本法第159条对修改权的实质性限制，即基本法修改不得抵触“一国两制”既定的方针政策。这一切规定的根本目的在于保障“一国两制”制度实验完整和规范地完成。

而在完成这一“五十年”制度实验的过程中，香港原有的“资本主义制度和生活方式”保持不变，这一规定的实质性意义在于：其一，香港以自身制度的基本不变延续繁荣稳定的制度基础和生活方式，保持较为完整的“资本主义”发达体系，不因回归而降低发展水准和国际地位；其二，香港以自身制度和优势服务于国家的现代化和国际化，帮助国家融入主流的世界体系与市场秩序；其三，在香港与内地“五十年”的互动融合过程中形成一种新的价值与制度平衡状态，化解资本主义和社会主义的鸿沟对立与冷战冲突，以和平发展的核心价值实现中国与世界的长期沟通与共存，而香港是最有说服力的证据和平台。香港由此在“五十年”时间内需要反复地在自治、融合与全球化三者之间寻求妥当平衡，证明制度优势和平台价值。这就要求对“一国两制”五十年不变的理解要超越通常意义上的规则主义，以中国长时段的现代化进程以及资本主义与社会主义的体系斗争与合作的世界历史与辩证法哲学的高度来认知和信守。这就是“一国两制”的哲学问题。作为规则的“五十年不变”只是开展这一场国家现代化与世界体系沟通实验的制度条件之一，而“一国两制”的哲学本质则在于去冷战化和世界的永久和平与发展。

中期时刻的经验反思

“五十年不变”既然是实验时间和实验条件，就存在进行动态评估与检验的科学必要性。回溯历史，“一国两制”在港实施的25周年是严格意义上的“中期时刻”，是这一国家级制度实验课题进行中期检查的最佳时机。从宏观面来看，25年的经验得失可以在观念与制度领域上作出如下总结和反思：

第一，“一国两制”本身的观念危机与共识重建。作为体制反对者，香港泛民主派对回归安排与“一国两制”整体的接受是附条件和附期限的，即以回归后合理时间内实现符合其自身认定标准的普选作为最低限度的忠诚条件。“一国两制”的政策共识受到香港反对派之“民主国际标准”与本土分离主义的持续侵蚀和破坏，将“一国”与“两制”对立的思维、话语和行动习惯逐步成形，至2019年“修例风波”而达到登峰造极之严厉程度。2014年《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书提出的“全面管治权”是“一国两制”观念危机的法理救赎，也是“一国两制”的共识性国家法理传统的重塑。以香港国安法和新选举法为制度肉身与典型，“全面管治权”牢牢支撑起“一国两制”的共识基础。

第二，“一国两制”制度体系的漏洞呈现与规范修补。1997年回归时刻的“去殖民化”与“法律适应化”做得较为浅表化，遗留严重漏洞和风险，造成回归以来民主法治体系的对抗与波动。“一国两制”的核心法益首先是国家的主权、安全与发展利益，但香港既有的自治权和本地法律体系缺乏保护这些法益的完整法律依据和司法机制。最大的制度漏洞是三个方面：国家安全、选举民主和国民教育。正是缺乏制度保护和国家权威性，这些领域出现了诸如2003年“23条立法”大游行、2012年国教风波、2014年非法占中和2019年修例风波，出现了香港民主的民粹化、激进化与颠覆化以及外部干预的“颜色革命”风险，而香港原有的刑事法律、选举法律、教育法律和司法制度不足以应对这些风险和挑战。中央是在不断的危机应对中反思和更新“一国两制”法律与制度体系的。“全面管治权”和“爱国者治港”是法理纠偏和制度重构的关键抓手。

下一个25年的综合与新篇章

“一国两制”下一个25年是对回归后“前15年”与“后10年”之正题与反题的综合，回溯的是“一国两制”的初心与完整的法理体系。下一个25年的“一国两制”将有着更为坚实的观念和制度共识，并开启香港发展的新篇章：

其一，香港民主发展有了灵魂和方向感，即以“爱国者治港”的贤能政治范式作为长期发展的理想目标和规范追求，由此香港民主解脱了西方民主的魅惑和过度依赖，走上一条港式民主政制的发展道路。

其二，香港法治呈现出国家法与普通法的规范融合与创新发展，即以人大释法、香港国安法为法律发展的契机，香港法律体系尤其是普通法得以规范性接纳国家利益和国家价值，从司法哲学与司法裁判取向上实现“一国”与“两制”的良好平衡，催生出“香港普通法”的制度忠诚与本地化优势。

其三，香港的融合发展逐步祛除“心魔”和内在阻力，从特区政府到社会各阶层包括青年群体逐步以理解和认同的心理积极面对国家存在、国家战略、国家发展及融入机遇。粤港澳大湾区提供了融合发展的开阔通道，结构性回应和解决“五十年不变，五十年之后也不用变”的具体实践路径问题，而香港提出的北部都会区架构显示其对融合发展终于心领神会，积极主动引领“两制”的互动融合与相向而行。

其四，香港的全球化桥梁作用更加具有产业和制度内涵，即“十四五规划”关于香港“八大中心”的战略再定位是香港固有优势和新发展优势的有机整合，也是香港嵌入国家战略体系的精准接口，更是香港承担更完整和更深刻全球化节点功能的新格局。

其五，香港的反干预、反制裁的法律体系和涉外法治建设将在国家支持和自治法律修订的双轨制意义上更加严密和具有协同行动能力，香港的自治地位和发展利益将能得到更好的法律保护。

责任编辑：近复