“五点希望”塑造香港代议民主新规范

作者：田飞龙（北京航空航天航天大学高研院/法学院副教授，全国港澳研究会理事）

来源：作者授权 发布，原载《星岛日报》2022年1月7日）

2022年1月3日，香港特区第七届立法会全体候任议员在行政长官监誓下依法完成就职宣誓，组成新一届立法会。1月5日，全国政协副主席、国务院港澳办主任夏宝龙在深圳会见刚刚连任的立法会主席梁君彦及部分议员，就“爱国者治港”及香港立法会履行代议民主宪制责任事宜提出“五点希望”，勉励并期待新一届立法会承担中央和香港选民所托，开创香港良政善治新格局。“五点希望”提出了议员需予对标和适应的五种相互关联且有机统一的角色规范：其一，坚定的爱国者；其二，行政主导的体制维护者；其三，真正的民意代言人；其四，高质素的管治者；其五，新风貌的开创者。   

香港民主政治版图焕然一新，新一届立法会成了名副其实的“爱国立法会”，但又是“一国两制”框架下的立法会，是爱国与民主的有机结合。香港的自治民主能力仍有待发展，以承担维护香港繁荣稳定和支持国家改革开放的政治责任。中央期待香港自治民主能力的结构性修复和贤能治理体系的规范建构。香港的自治民主越发达，越能在“一国两制”框架内解决好自己的问题，中央对香港的权力行使就会越节制，香港自治空间甚至民主发展前景就会越开阔。《“一国两制”下香港的民主发展》白皮书已点明所有的关键，香港民主前景取决于香港新选制的规范运行及香港自治民主的自我重塑。在新一届立法会宣誓就职的第一时间，夏宝龙主任的“五点希望”无疑给仍存犹疑的香港社会和踌躇满志的新立法会带来了清晰的民主方法、伦理规范和行动方向感。        

宪制授权与民意授权

香港立法会由基本法予以授权和规制，但履行具体立法职权的议员来自香港社会的周期性选举。对香港立法会权力来源和宪制地位的正确理解，是立法会代议民主规范运行的前提。夏宝龙主任开门见山提出了立法会权源与地位问题，从宪制源头上澄清香港立法会的权力属性和责任伦理。夏宝龙主任提出要从两方面把握立法会的宪制地位：其一，中央授权监督论，即立法会全部权力来自中央授权，是地方立法机关，中央有全面监督权；其二，立法会是行政主导体制下的立法机关，要实现制衡与配合的协调。立法会宪制角色的理性回归，取决于对中央授权和行政主导的正确理解和运用。    

授权论触及了香港立法会的权力来源。强调立法会权力完全来自中央授权，是彻底拒绝香港本地存在过的“剩余权力论”和“完全自治论”，是“一国两制”范畴的正本清源。事实上，2014年治港白皮书在“全面管治权”法理架构下对此已有澄清，夏主任这一次的讲话再次予以彻底和清晰的确认。

当然，香港社会可能产生疑问：如果立法会全部权力来自中央授予，那么每一次的立法会选举是否就不是授权呢？香港合资格选民的具体投票有无授权的地位和意义呢？选举投票当然也是一种授权，且和中央授权并不矛盾。              

现代民主选举的授权原理实际上包括紧密结合的两个步骤：其一，宪制授权，即宪法与选举法对代议机关的地位、职能与选举程序的规定，这是一种法定授权，确立的是代议机关的抽象“位格”（position），这种授权是可以对任何参选人及当选后的议员提出合乎国家宪制秩序与国家安全的规范要求的，“爱国者治港”及其资格审查、宣誓条件与问责机制属于这一范畴，选民对宪制授权不能抵制，只能在这一授权框架下具体行使投票权；其二，民意授权，即具体范畴（某个地区、选区或功能界别）的选民根据宪法和选举法的要求，在合法举行的民主选举过程中根据自身的法律理解和利益认知进行投票，依法选举出填充到上述抽象权力“位格”的具体人选（candidate），后者经宣誓确认后履行具体的宪制责任。两个步骤的授权相结合，才能产生理性和完备的“宪政民主”（constitutional democracy）：满足宪制授权要求的，才是合宪的（constitutional）；满足民意授权要求的，才是民主的（democratic）。新选制对香港选举民主的宪制授权规范予以清晰化和精准化，反中乱港势力因不再满足宪制授权条件而出局，是法律将他们罚下场的；新选制下的具体选举，是在满足宪制授权条件之后进行的合宪、合法的选举，是“爱国者”候选人经过宪制性资格审查后面向合资格选民的民主授权过程。当然，任何议员当选后仍然受到宪制授权和民意授权的双重监督，不再符合议员资格条件的仍可被问责和取消资格。                       

在民主法理的原则上，中央的宪制授权和香港民意授权是一致的，对立法会及其议员的根本要求也是共通的，中央不能反对议员服务香港，香港民意也不能反对议员服务国家。以往反对派将爱国与民主隔离对立起来，是一种极端化且原理错误的选举民主文化。缺乏中央授权或香港民意授权任何一个条件，香港立法会均不可能合法组成及规范运行。以此民主原理衡量，所谓的“光复香港，时代革命”以及具有颜色革命性质的“真揽炒十步”就不是合法的民主行为，而恰恰是颠覆性的反民主行为，是中央和香港特区均有责任加以制裁和惩治的违宪违法行为。香港国安法及新选举法因此而设，正是要排除颠覆，保障民主。        

贤能议员与贤能立法会

与授权论相关的民主法理要点还包括：其一，香港立法会属于地方立法机关，无论多么“特别”，都属于中央通过法律拟制的规范性“特别”，其“特别”的法理根基在中央的授权本身，从央地关系认知“一国两制”下香港特区及其立法会的宪制地位，才能够杜绝不切实际的本土宪制幻想和自决冲动；其二，与授权相对的是监督，对任何授权中央均有监督权，而监督权的行使有多种形式，夏主任的“五点希望”本身也是一种监督形式，而诸如2020年11月11日全国人大常委会关于香港立法会议员资格的决定更是精准针对“反中乱港”议员的监督，至于基本法上的法案备案审查与发回权则是更为正式的监督，全国人大常委会的备案审查程序及其报告机制已明确纳入这一部分。中央近年来强调建立健全“一国两制”制度体系，完善与宪法和基本法实施有关的制度机制，其中最关键的部分就是通过建章立制以及发展宪制惯例来落实中央对香港全部自治权的监督权。在“爱国者治港”的新格局下，在反中乱港议员整体出局的条件下，中央对香港所有自治机关包括立法会的监督只会加强，而不会削弱，更不可能放任利益徇私和一派独大。                                     

在“五点希望”的整体逻辑下，新立法会应当是“忠诚”与“贤能”叠加的立法会。如何塑造贤能议员和贤能立法会呢？夏主任的“五点希望”指点了具体迷津，既是贤能议员的自修手册，也是贤能立法会的养成指南。“五点希望”的逻辑层次感是鲜明的，是将香港立法会议员及整体立法会秩序置于“一国两制”框架、国家治理体系与全球化新格局中加以定位和呈现的。

以“坚定的爱国者”作为宪制忠诚的底线操守。“爱国者治港”之爱国者不是泛泛的口号党或逐利党，而是内在忠诚的爱国人士，肩负管治责任，需对国家宪法、基本法及国家主权、安全、发展利益和香港繁荣稳定负责，在政治的大是大非问题上立场鲜明，敢于斗争。经历2019年修例风波，大浪淘沙，出局的不仅有显著的“反中乱港”势力，也有不坚定的体制内两面派，而爱国管治者在这一过程中经受了前所未有的立场考验和政治成熟。新选制就是要支持真正坚定的爱国者掌握管治权，维护香港繁荣稳定和国家利益。                         

以“行政主导的体制维护者”作为新型行政立法关系的行为准则。香港基本法确立了行政立法关系范畴制衡与配合相结合的行政主导体制，但回归以来的香港立法会出现了严重的运作失灵，逐步偏离基本法原意，而乱港议员一再恶意拉布，揽炒政府施政，扭曲宪制秩序，危害国家安全和香港繁荣稳定。新立法会如何同时承担起监督与配合特区政府的宪制角色，如何在政府和市民之间承担起真正的代议民主功能，分寸怎么把握，能力如何发展，责任如何压实，不同范畴和来源的议员如何将特殊利益和整体利益结合，这些都是持续性的政治考验。“维护”不是简单的背书或喝彩，而是自觉作为该体制的合法持份者而合理行动，不是维护某个个人权威或部门利益，而是维护宪制秩序与整体利益。

以“真正的民意代言人”作为民主责任制的日常检验机制。合乎中央授权和法律要求后，立法会议员的履职重心必须“下移”，必须“接地气”，必须与民意持续且谦恭地沟通互动。新选制设置了选委会界别、功能团体界别和地区直选三个议员范畴，采取了功能代表制和地区代表制相结合的混合民主代表制，新制度与选民基础之间的深切沟通与认同过程并未全部完成，仍有部分民众对新选制和新立法会存有合法性及民主服务能力的疑问。夏主任专门凸显了“民意代言人”的过程化角色，对议员提出了下基层、听民声、解民困的一系列要求，从而凸显了与国家民主相通的“人民民主”的价值立场和实践内涵。      

以“高质素的管治者”作为港式贤能政治的理想性标尺。这一要求是针对既往立法会议员对国家法律不熟悉，对具体政策事务缺乏研究和独立见解，以及履职过程缺乏判断力和战略眼光等情形，提出相应的能力建设的指导方针。中国传统政治文化强调选贤与能，中国有着丰厚的贤能政治传统，而民主政治在其理性范畴内亦强调代表的美德与贤能，所谓竞争性选举在本意上凸显的就是能者居之的贤能政治原则。但是在极端主义和民粹主义扭曲下，民主政治出现了对贤能标准的偏离，极端口号和煽动性操作大行其道，民主文化出现异化和变质。夏主任强调议员需自我塑造为“高质素的管治者”，切中要害。尤其是香港面临融入大湾区及参与“一带一路”的战略机遇和挑战，北部都会区是全新的开拓性事业，香港处于中美战略竞争的前沿和冲突敏感区，议员的“世界眼光和战略思维”亟需结构性提升，否则无法承担新时代香港“一国两制”的转型发展重任。

以“新风貌的开创者”作为对整体立法会秩序的提升性规范要求。“新风貌”相对于“旧光景”，香港民主的“旧光景”并不美好，充满法理误解、政治激进和外来干预，整个社会氛围和立法会议事秩序未能形成良性互动，议员之间及立法会整体常常陷入极端对立和无法协商整合的运行困境，出现多重制度性梗阻。《“一国两制”下香港的民主发展》白皮书对香港民主的“旧光景”有完整和透彻的批判性分析，新立法会要汲取教训，勉力革新。所谓“新风貌”，夏主任提出的要点是“团结协作”、“效率”、“战斗力”，香港代议民主需要监督和斗争，也需要团结和协商，民主文化和新风气需要理性培育。   

香港民主的检验与塑造

这一届全部为“爱国者”的全新的立法会，不再面对反中乱港势力的揽炒拉布，不再受到本土极端势力和外部干预势力的双重夹击，制度环境整体优化，履职空间结构性拓展，但是否意味着一定能够担当重任，为中央和香港民意共同信任呢？

无疑，在完善选举制度后，新一届立法会已经不存在“忠诚”问题，按照良政善治的一般逻辑，“贤能”（meritcracy）问题已凸显为核心问题。行政长官在2021年施政报告中提出特区政府今后的吏治原则是“能者居之”，事实上立法会同样存在贤能治理问题。“五点希望”本质上属于香港代议民主“贤能转化”的指导性框架。

“五点希望”是对立法会整体及每一名议员的政治行为新规范。这些角色规范显然不是一般性的就职祝福或履职建议，而是代表中央给出的监督性、指导性意见，是中央用以衡量、评价甚至问责新一届立法会或具体议员的操作性标准，也是中央和香港民意共同监督立法会的合意指标。香港民意并非固化之物，香港社会仍在经历和承受着修例风波的后遗症及国家新制度的保护性冲击，其与新选制及基于新选制而产生的新立法会之间的制度性互动与信任磨合，需要更富耐心和智慧的创造性工作。       

新选制下的立法会，已经在路上，在2022年的代议民主进程中将遭遇疫情通关、23条立法、北部都会区实质启动、大湾区融合发展、美国不确定制裁风险、经济民生解困以及行政立法关系的结构性重塑等重大议题和挑战。它是否能够开创香港代议民主新时代，履行好对中央和香港民意的双重责任，仍有待后续检验与塑造。新立法会肩负新选制的重大宪制信任和期待，更需要在夏主任“五点希望”的具体指引下承担起香港代议民主的综合宪制责任，积极塑造香港民主新秩序。