中国的垂直民主尚贤制及其启示

作者：贝淡宁

来源：作者授权 发布

          原载于 《探索与争鸣》2020年第6期

【内容摘要】中国近四十年的崛起与其独特的政治模式密不可分。该模式具有鲜明的尚贤特色，并融合了民主与试验的要素，可被概括为一种基层民主—中间试验—上层尚贤的垂直民主尚贤制。该模式也是一种能够激励现实的理想，即便它在理想与现实之间仍有较大差距。该模式虽然难以被不具备与中国的历史经验相似的国家模仿，但其中的某些要素仍可以被其他国家有选择性地学习和借鉴。

【关键词】贤能政治；试验民主；垂直民主；尚贤制

【作者】贝淡宁，山东大学政治学与公共管理学院院长、教授；由迪，山东大学政治学与公共管理学院博士后。（山东青岛266200）

随着1991年苏联的解体，关于挑选政治领导人的最佳方式的规范性辩论也戛然而止了。从那时起，无论国家的大小、历史和文化背景有何不同，在道德上都只存在一种选择政治领导人的正当方式——通过一人一票的方式。福山的“历史终结论”代表着那个历史时期关于自由民主的广泛信念，认为自由民主构成了“人类意识形态进化的终点”以及“人类政府的最终形式”。[①]至此，民主的合法性在全球达到了顶峰。[②]正如温斯顿·丘吉尔所言，“除了那些被一次次地尝试过的政府形式之外，民主是最坏的政府形式”。这位英国前首相以其独特的讽刺式幽默来肯定民主，暗示即使民主并不完美，却仍然是所有制度中“最不坏的”的一个。

然而，中国经济和政治的崛起让人们对“好的”民主与“坏的”专制这种简单的两分法产生了质疑。无论中国的体制有什么缺陷，它在过去的40年里，使7.4亿人摆脱了贫困，占全球脱贫人口的70%以上[③]，而且，自1979年以来未陷入过战争。毫不奇怪，这样的成绩激起了发展中国家领导人向中国学习和平发展模式的兴趣。如老挝等国家，近年来都定期向中国派遣公职人员进行政治和经济方面的培训。反观所谓“先进”的自由民主国家，它们的表现如何呢？在过去的几年里，一个缺乏经验却善于煽动选民的候选人问鼎了美国总统宝座；那个曾经是世界上最为成熟、温和的自由民主国家——英国，它的选民们却鲁莽地通过投票决定退出欧盟，脱欧危机至今仍在延续。在某种程度上，这些事件暴露了一人一票的选举制度在赋权选民和选择政治领导人时容易忽视他们在能力与道德方面的缺陷。那么，中国的政治模式能为这些“先进”的自由民主国家提供怎样的借鉴呢？

在回答这个问题之前，有必要简要描述一下过去几十年影响中国政治改革的特殊政治模式，或者说政治理想。虽然这种政治模式在理想与现实之间仍然存在很大的差距，但有效地建立在尚贤主义之上的政治理念仍然可以帮助我们理解和评价中国的政治现实。

中国的垂直民主尚贤制

贤能政治强调政治体制应该选择和擢升拥有卓越能力与美德的领袖，这一理念在中国拥有很长的历史，但它的复兴和重新释义则肇始于20世纪70年代末，也就是改革开放的初期。伴随着改革开放序幕的拉开，中国产生了一种重要的政治理念或政治模式，可称之为“垂直民主尚贤制”，这种理念或模式在政府官员、改革家、知识分子和广大人民中享有较为广泛的认同。一般来说，垂直民主尚贤制意味着在较低层级的政府中拥有更多的民主，而政治体系随着政府层级的升高则变得越来越尚贤。更确切地说，中国过去40年的政治改革一直遵循着三项原则：政府层级越低，制度就越民主；中间层级的政府是尝试新做法与制度创新的最佳试验空间；在更高层级的政府中，政治体系则需要更加尚贤化。

在当今世界，中国的政治体制可以说是非常具有竞争力的，中国的政治领导力也被广为认可。在这个政治体制中，有理想和抱负的政府官员通常需要首先通过竞争激烈的公务员考试才能获得录用。这种考试制度在某种程度上可被视为中国古代科举制度的现代转型，重视选贤任能，遵循政府职位应根据申请者的能力表现来进行分配的原则。公务员考试通过严格的笔试和面试来考查考生的智识和文化水平，也会评估有关意识形态的知识。在申请考试的过程中，经常会出现成百上千个申请者共同竞争一个初级政府职位的情况。这些申请者们通过考试进入政府后，需要在较低层级的政府中表现出色，然后要通过愈加严格的考评才能进一步向政治阶梯的上层迈进。国家的最高领导人必须积累数十年丰富的行政经验，然而，最终只有少数官员能够达到党政体系的制高点。很多高层官员都拥有在县、市、省各层级政府历练和获得提拔的经历，并在每一阶段都会接受评估其领导能力的考核。可以说，在共产党长期稳定执政的历程中，政治官员有条件对国家和社会进行长远的规划，做出考虑到包括子孙后代在内所有利益相关者福祉的决定。

一般来说，中国的尚贤体系更适合中国共产党领导下的多党合作制度，而非西方式的两党制或多党制。多党制国家通常不能很好地保证在较低层级的政府中表现出色的官员会得到晋升。由于关键的人事安排会随着选举周期与执政党更迭的变化而变化，政府缺乏动力来培养官员去胜任高级职位。与中国领导人不同，西方民选政客要耗费大量的时间进行筹款和竞选，他们专注于赢取下一轮选举，因而更容易做出受短期政治考量所左右的决策。例如，民选领导人为了获得选民的支持，容易受到强大的特殊利益集团的游说；各党派为了争取多数选票会想尽办法满足各种利益群体的要求，特别是立场摇摆的特殊利益群体。选举民主的这种弊端曾被哈耶克批评为一种腐败，其中，各种利益群体为争取政治利好而结成联盟，相互竞争和交易，并通过政党向被忽视的公众兜售虚假的承诺。哈耶克认为，现代民主在这种“讨价还价”中炮制出了一套伪道德规范，“把民主政府惯常做的事情或者巧妙利用这种机器从民主政府中勒索到的东西视为一种社会正义”。[④]可以说，党派竞争与选举制的结合为短期利益与特殊利益的扩大提供了便利，这无疑会威胁到社会的公共利益和长远利益。除此之外，受政府政策影响的非选民利益，例如子孙后代的利益如果与选民和竞选捐赠者的当下利益相冲突，也可能会被牺牲掉。

相比于中央政府鲜明的尚贤特征，更低层级的政府则表现出不同的治理特色。例如，基层民主是中国模式在基层政府的治理形式。纵观中国基层社会近30年的改革历程，村级选举于20世纪80年代末开始推行，政府希望借助此举维护社会秩序，遏制地方领导人的腐败。到2008年，中国已经有9亿多村民行使了选举权。选民们直接提名候选人，并通过无记名投票和差额选举的方式为一届任期为三年（目前已改为五年）的村民委员会投票。据统计，投票率普遍较高，选举工作也随着时间的推移而有所改善。[⑤]在基层社会实行选举民主有一些合理因素：第一，在较为小型的社区中，人们对他们所选择的候选者的能力和品德有更直接的了解；第二，相较于国家层面的政治议题，基层的政策与民众的生活更息息相关，也更容易产生团结感；第三，基层政治实践的影响范围有限，其出错的代价也更低。

省市级政府层面的政策试验是中国政治模式的又一个分支。在这个层面的政府经常有机会开展经济和社会改革的试点工作。对于那些成效显著、值得借鉴的改革创新经验，中央政府会考虑将之推广到全国的其他地方。这样一来，任何地方政策在被广泛贯彻之前就有机会受到质询并获得及时调整。最引人注目的例子就是深圳经济特区的建设，该特区从20世纪70年代末开始试行在当时颇具争议的以市场为导向的经济政策，这些政策后来在中国各地都得到了推广。近年来，中国政府还试验了一些更“开放”的治理方式，比如招募非政府机构为老年人提供医疗服务。[⑥]中央政府在清楚地意识到国家不懈追求经济增长的发展模式所付出的代价后，开始鼓励各市级政府尝试采用更加多元化的标准来评估政治官员的表现。例如，杭州将环境的可持续性作为优先标准；成都重视缩小城乡居民的收入差距等。由于中国的宪法体系并没有严格限定各级政府之间的权力分工，这使得地方试验更具有可行性。与此同时，国家层面的政治稳定也有助于推进在国内不同地区复制成功的政策试验。然而，在政党轮流执政的自由民主制度中就难以保证对具有前景的新政策进行有效的维护或扩大，这意味着国家在政策领域进行试验和创新的动力会变得更少。从唐纳德·特朗普上台后就试图全面颠倒巴拉克·奥巴马的政策这一事实中，就能够看到保持政策连贯性在美国这样的自由民主国家中有多困难。

诚然，理想的中国模式与现实之间仍存在较大的差距，其每一个分支都存在着实践上的不足。就基层民主而言，即使村级选举是自由且公正的，当选代表的权力也会受到当地党委书记和乡镇政府的制约，[⑦]这会在一定程度上影响基层自治的有效开展。至于在省市级政府进行的政策试验，有时也会受到被创新行动威胁到利益的势力的阻碍。然而，更为严肃的质疑集中在该模式的尚贤实践上：尚贤制能否确保有效的选贤任能？既然贤能政治如此强调官员的能力与品德对促进公共利益的必要性，那么，尚贤制就需要保证就任官员的能力与品德确实符合职责的要求与民众的期望。事实上，很少有人怀疑中国高级官员的智识水平和管理能力，但他们的品德却曾受到质疑：他们真的致力于为公共利益服务吗？中国巨大的污染问题曾让人怀疑一些政治官员对国家长期利益的承诺。但可以说，从20世纪70年代末以来的优先促进经济增长和减少贫困是中国领导人做出的一个理性决定。如今，在公众呼吁的压力下，政府开始愈加重视维护环境的可持续性。

对官员品德最有力的指责指向腐败问题，这也是对中国政治模式的最大威胁。在尚贤体系中，由于政治领导人的合法性在很大程度上源自他们被视为正直和有公德心的人，因此，滥用公职谋取私利的行为就尤其具有破坏性。在过去的30年中，中国的总体腐败程度大幅上升，随着社交媒体曝光了政治精英们的惊人消费，腐败已经在过去几年里成为一个更加显要且敏感的问题。习近平主席认识到中共的合法性已经受到腐败问题的严重威胁，于是开始推行广泛而持久的打击腐败的行动，并已经处理了一些严重腐败的高级政治官员。如今，反腐已经成为政府的一大首要任务。如郑永年所言，中国的反腐运动“通过荡涤大面积的深度腐败局面，造就一种较好的政治生态”，这为未来推进有效的制度化反腐以及维持廉洁政府提供了良好的契机。[⑧]

中国的政治模式可被借鉴吗

中国的政治模式可以被借鉴吗？回答这一问题的主要困难在于，中国的政治模式是中国独特的历史经验的混合产物，移植中国模式对不具有相似历史文化传统的国家而言需要谨慎。贤能政治的思想与实践是中国政治文化的核心：关于选拔德才兼备的公职人员的争论始于2500多年前的孔子时代，而旨在改善贤能政治的制度创新（最著名的是科举制度）贯穿着整个中国历史。皇权时代的中国也在地方一级进行过试验，但首先将基层的政策试验系统化的是中国共产党。可以说，中国政治模式及其理念的形成很大程度上根植于中国独特的历史文化传统，它在当代的演变与发展有赖于政治传统与现代经验之间的复杂融合。

客观地讲，这一整套的基层民主—中间试验—上层尚贤的政治体系，很难被拥有不同历史和文化的国家轻易复制。只有在相似的环境下，它才可能是一个可行的模式。即在一个由尚贤方式选拔的领导人领导下致力于社会和经济现代化的多元化大国，其执政组织类似于中国共产党。然而，这并不意味着中国政治模式的优点不能被其他国家学习。该模式的不同组成部分仍然可以有选择性地被学习和借鉴。比如，它的分层治理以及混合形式可以用来启发其他国家的制度改革。即使是无意在政府最高层级建立选举民主的国家，也可以而且应该考虑在地方一级实行民主选举。

然而，政策试验在自由民主制度中也是困难的。因为试验可能需要几十年才能取得成效，而民选政治家往往缺少足够长久的时间和长远的视野来跟踪与考量地区试验。另外，即使同一政党在不同级别的政府中掌权，在一个于不同层级政府之间严格划分权力的联邦体系中，中间试验也不太可能具有可行性。中央政府必须有权力在较低层级的政府辖区中进行试验，并在全国其他地区复制成功的政策。例如，在美国，各州可以充当“民主试验田”，但如果其他州不愿意这样做，联邦政府就无法扩大成功试验的规模。此外，在中间层面进行试验可能需要依靠一个拥有多元的区域且地方自治程度较高的大国。例如，尽管小型的新加坡政府致力于发展贤能政治，但它仍未能留给地方试验很大的空间。

高层贤能政治是中国模式的基础，但也是最难以被借鉴的部分。公务员考试制度在一些西方国家是备受争议的。不难理解，在缺乏考试传统的国家，政治官员必须通过竞争性考试这样的想法是很难形成广泛共识的。更加难以想象的是，在一个呼吁民主政治改革的平台上当选的官员会要求削减公民的平等投票权。在可预见的未来，我们不太可能看到自由民主国家对以尚贤体系替代西方选举体系这一想法的广泛支持。但如果出现以下情况，形势或许会发生变化：(1)中国的政治制度表现过于出色，这意味着它将显著缩小贤能政治在理想与现实之间的差距；(2)自由民主的表现过于令人失望，以至于大多数公民开始认为他们模式的理想是难以实现的。我们可以指望前者，但不能指望后者。一些不乐观的迹象表明，即使在“发达”国家，对民主的承诺也在下降，但目前的情况还不至于糟糕到危及整个自由民主体系的地步。

也就是说，应该有选择性地借鉴中国的“垂直民主尚贤制”的经验教训。中国式的贤能政治不鼓励开放西方式多党派争夺权力的形式，而这种形式在西方自由民主国家目前是不可能改变的。因此，自由民主国家的尚贤化改进需基于以下前提：政治制度允许结社自由，且最高决策者由人民选举产生。在此基础上，自由民主制度可以考虑如何增加一些尚贤因素。

中国之外：结合民主与尚贤的几种尝试

19世纪的英国自由民主派思想家约翰·密尔提议赋予受教育程度较高的选民以额外的选票，即复票制（plural voting）。密尔认为，受教育程度较高的公民对待政治问题拥有更加理性的认识，也更倾向于作出对社会的公共利益和长远利益更有益的政治决断。然而，这一建议在今天已经采用基于一人一票原则的选举制国家几乎不可能实现。教育程度也许与选民的能力大致相关，但根据教育水平来为政治权利划分等级似乎很难以毫无争议的方式被广泛接受。今天，没有人愿意轻易承认自己在智力、能力，特别是品德上低人一等。因此，不平等的投票权制度需要更有力的证据和论证，来支持潜在选民因为缺乏基本能力而在选举资格上被区别对待的合理性。

在这方面，埃琳娜·齐里奥蒂（Elena Ziliotti）曾向欧盟提出对密尔提案的创新性修改建议。齐里奥蒂认为，在欧洲议会的选举中，欧盟成员国的公民应该为代表国家和欧洲利益的政党投票。然而，典型的选民似乎不能胜任这项任务。一方面，近40多年来，欧洲议会选举的投票率一直在下降。例如，在2014年的选举中，只有43%合资格的选民投票。另一方面，参与投票的人经常表现出极端主义倾向，不能客观、理性地判断有关整个国家和欧洲利益的公共事务。欧洲的选举民主制度根深蒂固，在这种环境中，纯粹的贤能政治是不现实的。那么，就可以在不破坏民主基础的情况下，将提高选民能力的机制注入整个政治体系。具体而言，选民可被要求在只有两个党派的平台上进行强制性的多项选择测试。这种做法将确保选民至少对两个备选方案的议程拥有最低程度的了解，而不是盲目地支持某一个政党。这样一来，每个欧洲公民仍然保有平等的投票机会。而对于考试，备考本身只需要几个小时的时间，不会超过一般的驾照考试的备考时间；考试可以考虑在选举前一个月进行，并且，考试“不及格”的人仍有机会在选举前进行重考。[⑨]

虽然上述建议很具有创造性，但鉴于对投票权的限制曾被用来剥夺美国黑人选民的选举权，这些提议很可能会遭到非常理性的抵制。然而，即使没有这种黑暗的历史，对选举的限制也很可能被否弃。事实上，除了埃及和泰国的军事力量成功地限制了选举权以外，几乎没有任何现代民主国家自愿支持限制投票权的提案。既然如此，就只能考虑那些不限制投票权的尚贤建议。比如，为竞选公职的候选人组织自愿性的考试如何？考试内容可以由大学校长委员会来决定，并且，最好使考题在一系列与民选职务相关的问题上测验候选人。考试后可以公布结果，但考试结果不应影响到候选人的竞选资格。也就是说，考试不及格或拒绝参加考试的候选人仍有可能出现在选票上。这项提议的好处是，选民将有一个明确的标准来衡量他们的目标候选人的素质。至少，这类考试可以过滤掉那些对政治制度如何运作缺乏基本知识的候选人。然而，这种考试方案也面临困难，比如，民粹主义候选人很可能不顾考试制度的优点而将它批评为一种坏的精英主义。换言之，他们可以通过将考试制度混同于贬义的精英主义并对之大肆批判来博取选民的好感，继而使逃避测试成为获取政治优势的新方式。因此，最令人担忧的情况是，那些最应该参加这类考试的人很可能是最抵制它的人。

或许，尚贤改革在较低层级的政府中更为可行。澳大利亚政治理论家Mark Chou受到了中国垂直民主尚贤制的启发，认同选民的政治知识水平与政府规模有很大关系，并鼓励在自由民主国家的不同政府层级中实践不同的治理形式以提高选民的知情程度，继而增进理性投票。基于地方和州一级的选民认知情况比联邦一级更好这一普遍现状，较低层级的尚贤改革或许更容易在保持民主选举的基础上有效地提供认知保障（epistocratic safeguards）。首先，应该设计方案提高选民对地方选举的重视。Chou指出，有研究表明，“将地方选举的日期改为与州和全国选举同时举行，可能会将投票率提高多达30%”。[⑩]这将促使人们更广泛地认识到，地方选举中选民对具体问题了如指掌，往往与更大规模的选举一样重要。其次，州一级的选举最好借助民主创新的技术成果来增加知情投票。Chou指出，州一级的权力结构更加复杂，政治辩论和选举都需要较高水平的专业知识来推进知情判断。然而，相比于全国选举，虽然选民更熟悉州这一层面的政策问题，但他们对州一级的事务又不及对地方事务了解得更多。因此，在进入投票站之前，可以鼓励公民使用投票建议类应用程序，帮助选民锁定他们可能会支持的政治议程、政党和政治家。[11]

在民主基础上实践尚贤创新的又一个突出例子来自博古睿研究院（Berggruen Institute）于2010年成立的加州思远委员会（Think Long Committee）。它的任务是制定全面的方略来为它所认为失灵的加州治理体系进行修复，同时它也参与评估对加州长期发展至关重要的政策和机构。该委员会的目标是引入去政治化、无党派的长期议程，并以此矫正那些主导加州政治生活的由党派斗争、短期及特殊利益构成的政治文化。最初，该委员会与其他委员会（California Forward）一同提出了一项投票提案，旨在结束长期使加州背负巨额预算赤字的党派僵局。2011年，该委员会发布了“加州复兴蓝图”，建议改革加州的直接民主投票倡议程序，以确保公众对此类措施进行更多的审议。在该委员会的改革项目中，政府问责公民理事会是最具创造性和影响力的成果，其成员由无党派的在加州事务上具有专业知识和丰富经验的公民组成，旨在通过建立去政治化的审议机构来改善加州代议制民主与直接民主的混合模式。上述改革计划都在努力迈向一个包含问责尚贤制成分的“有识民主”（a knowledgeable democracy with elements of accountable meritocracy）。[12]2014年，时任加州州长的杰瑞·布朗签署了全民投票进程的改革方案，其中包括开放对投票提案的公开审查期，以及要求向支持和反对这类倡议的运动公开前10名捐助者的信息。

值得注意的是，这些创新或许都在一定程度上受到了中国式贤能政治的理论与实践的启发。然而，贤能政治并不能成为“自由主义危机”的万灵药，因为危机本身根植于西方选举制度自身固有的弊端。在一些西方学者看来，“好的政策可能是坏政治，坏政策可能是好政治。这是一人一票无法自我纠正的根源，因为审议机构没有考虑到大众民主所支持的权宜之计的长期后果”[13]。基于一人一票的选举民主，在改革过程中始终要面对广泛的政治参与对治理和决策质量所构成的挑战。总而言之，自由民主国家可以尝试在一人一票制度的基础上，特别是在次一级政府中鼓励进行吸纳尚贤因素的渐进式改革创新。在这方面，中国政治模式的分层治理形式以及鼓励混合治理形式的方法，为自由民主国家以及其他国家改良自己的政治体制提供了有益的启发。

自由民主制度可以通过向包括中国的贤能政治模式在内的尚贤体系学习以改善自身的表现，并在人民的监督中支持自由民主的合法性，从而避免政权的衰败。自由民主制度所经历的衰败一直困扰着人类迄今所知的所有政治制度。谁也不愿意看到自由民主制度中优秀的部分遭到其弊端的破坏和瓦解。对于中国而言，可以从一些西方民主机制中学习，从而完善其政治体制。如果足够幸运的话，未来将迎接一个更加尚贤化的西方和一个民主更加完善的中国，每一种政治体系都将建立在自己固有的文化和传统基础上，并争相证明自己在善治方面是世界上最有效的。

注释：
 
[①]Francis Fukuyama,The End of History and the Last Man,New York:The Free Press,1992,p.xi.
 
[②]Ursulavan Beek,Democracy under Threat:A Crisis of Legitimacy？London:Palgrave Macmillan,2019,p.vii.
 
[③]《中国人类发展报告特别版》，2019,p.v,https://www.cn.undp.org/content/dam/china/docs/Publications/NHDR-ENG.pdf.
 
[④]F.A.Hayek,Law,Legislation and Liberty:A New Statement of the Liberal Principles of Justice and Political Economy,Oxford,UK:Taylor&FrancisGroup,2012,pp.355-356.
 
[⑤]参见Kevin J.O'Brien,Rongbi Han,“Path to Democracy？Assessing Village Elections in China,”Journal of Contemporary China,vol.18,no.60,2009,pp.359-360.
 
[⑥]Ann Florini,Hairong Laiand Yeling Tan,China Experiments:From Local Innovations to National Reform,Washington:Brookings Institution Press,2012,p.6.
 
[⑦]参见刘明兴：《中国农村财政体制改革与基层治理结构变迁》，北京：人民日报出版社，2013年，第六章。
 
[⑧]郑永年：《运动式反腐败符合政治理性》，《联合早报》2014年8月12日。
 
[⑨]Daniel A.Bell,Elena Ziliotti,“Should Voters Be Tested？”World Post,April14,2014.
 
[⑩]Mark Chou,“Combatting Voter Ignorance:a Vertical Model of Epistocratic Voting,”Policy Studies,vol.38,no.6,2017,pp.593-599.
 
[11]Mark Chou,“Combatting Voter Ignorance:a Vertical Model of Epistocratic Voting,”Policy Studies,vol.38,no.6,2017,pp.593-599.
 
[12]Nicolas Berggruen,Nathan Gardels,Intelligent Governance for the 21st Century:A Middle Way between East and West,Cambridge,UK:Polity Press,2012,p.131，p.142.
 
[13]Nicolas Berggruen,Nathan Gardels,Intelligent Governance for the 21st Century:A Middle Way between East and West,Cambridge,UK:Polity Press,2012,p.131，p.142.

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