提名“绿化”与台湾司法的政治化

作者：田飞龙

来源：作者授权 发表，原载《两岸关系》2019年第7期

时间：孔子二五七零年岁次己亥七月廿二日辛卯

          耶稣2019年8月22日

2016年民进党全面执政以来，从其根本性的台独党纲出发，在两岸关系上否认“九二共识”，寻求“离岸替代”，实行极端的转型正义和去中国化政策，在岛内治理上则一方面政治封杀国民党，另一方面则滥用执政权全力准备“台独”相关条件。从李登辉到陈水扁的“台独”经验来看，无论是内部修宪台独还是外部“入联公投”等均难以取得突破，而“文化台独”及“司法台独”则属于其可以掌控的“内政”事务范畴。我们从蔡英文执政三年多的基本政治表现来看，“文化台独”大有进展，而制度性层面的“司法台独”亦有较大的突破。尽管蔡英文的施政日益遭遇人民的不满以及在2018年“九合一选举”中惨败，但其通过司法院大法官的提名权及立法院的“一党多数暴政”，精准有序地推进台湾司法的“绿化”和政治化。

台湾司法院大法官的法定名额是15名，任期8年，不得连任。根据宪法增修条文确立的“交错任期制”，每任总统在单一任期内有权提名半数大法官，以完成法官结构更替及落实内部立场与权力制衡，避免单一政党来源的法官假借“司法独立”而行“政党专制”之实。2016年总统权力交接后，蔡英文迄今有两次提名大法官的机会：第一次是2016年提名案，提名任命了7名大法官，其中多人有着鲜明的台独立场，包括司法院长许宗力；第二次是2019年提名案，蔡英文提出了4名大法官人选，预期可以通过。这样，蔡英文在单一任期内就已提名11名大法官，超过大法官总数的三分之二。根据台湾地区《司法院大法官案件审理法》及新修订但尚未生效的《宪法诉讼法》之规定，这一比例的大法官可以通过其宪法职权范围内的一切释宪决定和案件裁决。

在司法提名上，蔡英文政府存在多重争议，甚至涉嫌违宪：第一，最有争议的“许宗力提名案”涉嫌违宪，因为许宗力2003—2011年已担任8年大法官，根据禁止连任条款不得寻求再任，此外许宗力在立法院答辩时公然宣称两岸是“特殊的国与国关系”，进行台独立场的表白，不符合宪法忠诚的基本要求；第二，提名人选中“绿化”严重，违背《司法院组织法》的“超出党派”要求，打破台湾内部政治平衡，破坏台湾司法制度公正性，导致台湾司法严重的“政党极化”；第三，立法院出现“一党多数暴政”，不能严谨遵守宪法及司法院组织法的法定标准和要求，简单“放行”台独候选人，压制国民党等少数派政党以及台湾法律界和社会的正当质疑、批评。许宗力对自身的“违宪连任”提出辩解，认为自己是“间隔再任”，不是“直接连任”，因而并不违宪。这一辩解是没有法理依据的，因为宪法增修条文确立的司法院制度，立法目的即在于增强政党制衡及大法官独立性，避免大法官希求“再任”而屈从政治，同时“再任”与“连任”的区分并无法律规定，也无操作标准，容易被人为的政治化利用。以上的司法提名“绿化”及其违宪质疑，本可以通过司法院释宪机制予以解决，但由于司法院大法官结构已经遭到蔡英文过度“绿化”，因而有关救济程序难以公正开展及奏效。

图为国民党团全员退席抗议（源于网络）

台湾司法院制度渊源于孙中山的“五权宪法”思想，在1947年《中华民国宪法》中专章落实，后经台湾当局的宪法增修条文予以结构性改革，从2003年以来基本维持稳定。2019年通过的《宪法诉讼法》将在三年后正式实施，对司法院大法官的具体宪法职能与审查程序进行了系统化的规定，推动台湾宪制体系进一步朝向“司法至上”方向演进和巩固。司法院作为台湾地区的最高司法机关，在宪法实施上的权力与影响力不断提升，这与台湾社会的民主转型及法治巩固发展有关。台湾地区一直试图发展出可并列于西方法治发达国家的宪法审查制度，之前的制度模式是通过“大法官会议”释宪机制予以定向积累及寻求制度化，2019年的《宪法诉讼法》则对司法院大法官相关司法职能予以整合及系统化，并以“宪法法庭”和“宪法诉讼”的更为正规化的形式固定下来。

根据《司法院组织法》的规定，大法官的法定来源包括六个方面：一、曾任实任法官十五年以上而成绩卓著者；二、曾任实任检察官十五年以上而成绩卓著者；三、曾实际执行律师业务二十五年以上而声誉卓著者；四、曾任教育部审定合格之大学或独立学院专任教授十二年以上，讲授法官法第五条第四项所定主要法律科目八年以上，有专门著作者；五、曾任国际法庭法官或在学术机关从事公法学或比较法学之研究而有权威著作者；六、研究法学，富有政治经验，声誉卓著者。从条文来看，大法官侧重法律职业的履历及影响力，本不应政治化。但蔡英文的司法提名显著表现出了两个取向：其一，立场凌驾专业能力之上，导致大法官遴选范围严重收窄，大法官观点多元性与竞争力减弱，客观上不利于台湾司法能力及信誉的维持；其二，民进党“一党独大”的提名政治操作，从司法与法治的价值根基上损害了大法官制度的正当性与合法性。

根据有关宪法规定及《宪法诉讼法》之整合，司法院掌握的宪制性权力包括对如下六种案件的审理权：第一，法规范宪法审查及裁判宪法审查案件；第二，机关争议案件；第三，总统、副总统弹劾案件；第四，政党违宪解散案件；第五，地方自治保障案件；六、统一解释法律及命令案件。根据这一法律确定的司法院管辖权范围，我们可以看到司法院掌握着解释宪法、法律、命令及审理弹劾、政党解散、机关争议与地方自治保障的非常庞大的权力。由于手握宪法审查的大权，其他宪法机构很难与之对抗，这就造成了台湾宪制体系的“司法至上”取向。正因为司法院的权力如此巨大，蔡英文政府才特别看重对大法官的司法提名，以及通过提名政治实现对台湾政局的长期支配。在司法政治化的条件下，甚至选举都变得不太重要，因为民进党可以通过大法官机制进行宪法审查、政治弹劾并抑制统派的地方自治权。根据《宪法诉讼法》的具体规定，宪法法庭的普通裁判的门槛是：第一，现有大法官总额三分之二以上参与评议；第二，现有大法官总额过半数同意。涉及政治化的弹劾案与政党解散案门槛是一样的：评议和裁决均需现有大法官总额三分之二以上同意。这里最关键的是就是“三分之二”条款。

图片源于网络

经过《宪法诉讼法》的法制完备及蔡英文的提名政治操作，台湾司法院可谓极端“绿化”。我们看到，经过2019年第二次提名任命后，“英派大法官”已经达到11名，超过关键的“三分之二”门槛。当然，我们这里无意于质疑大法官们的职业能力，即便是“绿色”人选，在台湾法律界也需要经过形式上的审查及一定范围的竞争。问题不在于这些大法官是否在专业上卓越，而在于提名政治导致的大法官结构失衡，有可能引发台湾的宪制危机以及两岸关系的结构性对抗。蔡英文司法提名的政治化到底在追求什么呢？笔者认为至少存在如下关键性的政治诉求：其一，结构性重组司法院，最大限度压缩马英九任期内的司法提名影响及结果，排斥“统派”大法官，造成“忠诚于”民进党政治立场的大法官多数派，做强做优通过“释宪台独”实现台独目标的宪制权力条件；其二，作为选举政治的保障性替代机制，即一旦民进党选举失利，仍然可以掌控司法权，保障民进党各种权益乃至特权，甚至可以通过政治弹劾案主动出击，打击政治对手，瘫痪政府管治，因此如果2020总统选举是国民党胜，不排除民进党借机发动弹劾，有效威慑新当选者；其三，作为进一步政治性压缩国民党及其他统派政党生存空间的有力制度武器，即通过政党违宪解散程序实行“司法恐怖”政策，威胁和实际打击统派政党。这里存在严重的吊诡之处，比如政党违宪解散的法定事由是其目的或行为威胁到中华民国的生存或自由民主的宪政秩序，其理论根据可追溯至德国基本法上的“防卫型民主”（defensive democracy），但真正应当被检控及解散的恰恰不应当是统派政党，而是主张及实际推动“台独”的民进党本身，以及其他相关的台独团体。

2020选举展望：国民党or民进党（图源网络）

可以预期，如此“绿化”的台湾司法院，在民进党台独党纲的支配和影响下，在民进党偏于“激进化”及对标国际权利运动的意识形态下，台湾地区自由民主秩序所植根的国家认同、传统道德、政治平衡及社会和谐，可能会日益遭受侵蚀。比如在“同性婚姻合法化”议题上，大法官释法就与公民投票背道而驰，但立法院仍然强推法律修正，损害民意合法性及台湾社会道德根基，却是迎合蔡英文政府“权利意识形态”的司法助力。而在民进党更进一步的转型正义及去中国化政策议题上，司法院更不可能主动守护宪制秩序，而是变相放纵违宪，导致台湾民主质量与理性的倒退。对两岸关系而言，这样的司法院结构不仅不可能肯认“九二共识”及台湾地区宪法上的“一中原则”，更有可能借助典型案件，通过精巧而有意的宪法解释，实现台湾地区的“准台独化”，刺激大陆严肃思考《反分裂国家法》有关非和平措施的触发条件。台湾统派力量对此不可低估其危害性，不可放弃严正的政治斗争更重要的是，台湾社会及理性的有识之士应当充分看到“司法政治化”乃至于“准台独化”对台湾自由民主及两岸和平发展的长期危害性，而一方面通过选举政治问责回击蔡英文政府的“司法专制”，另一方面则努力肯认及回归“九二共识”，使两岸中国人共同维护台海和平发展秩序及最终的和平统一理想愿景。

责任编辑：近复