大湾区与二次改革决断

作者：田飞龙

来源：作者授权 发布

          原载于 《多维CN》2019年4月

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          耶稣2019年5月21日

《粤港澳大湾区发展规划纲要》惊艳问世，将新时代改革开放、“一国两制”、“一带一路”、人类命运共同体等诸多元素熔于一炉，以更为坚定的开放意志和更为宏大的战略布局推动中国更加紧密地融入全球经济体并对全球治理贡献出真正具有实践基础支撑的中国智慧和中国方案。“大湾区”是习近平新时代改革的重大决断，与邓小平改革开放呈现出继承和超越的关系，是一种“二次改革决断”。大湾区也是中国新一轮改革开放的火车头与实验场，中国自身发展的主要问题及全球治理面临的共同挑战，均可以在大湾区的框架性与系统性改革探索中寻求到适当的解决方案。大湾区改革形成的一系列技术标准和制度标准，将成为21世纪人类和平发展进程中可选择的主要选项之一。大湾区绝非对世界其他湾区及其全球治理功能的完全替代，而只是中国全面改革开放的绝佳缩影和隐喻，是中国向世界提出和展示的新时代国家战略概貌的一个头部。

这一战略是国家性战略，但并非国家顶层战略。根据纲要规定，大湾区战略需要支撑“一带一路”建设，做“一带一路”的战略支撑区。这就将大湾区的“一国两制”与作为国家顶层战略的“一带一路”明确加以战略连接与整合。这种连接，既解决了新时代“一国两制”向何处去的大问题，回答了“一国两制”国家理性内部如何寻求对国家持续贡献力的大问题，也进一步尝试性迈出了中国整体治理现代化寻求“更高现代性”及更紧密联系于世界体系的决定性步伐。大湾区战略规划对科学探求“一国两制”台湾方案也将产生直接的影响，使台湾看清楚“一国两制”的全面准确内涵及其国家理性面向，而不要误解为一种“偏安割据”的宪制安排。

“一国两制”的融合时刻

港澳回归二十余年来，“一国两制”实践的基本逻辑和样态是“井水不犯河水”。这一通俗化的政策宣传用语尽管不够严谨，甚至没有全面准确表达出“一国两制”的完整意涵，但却在回归过渡期和回归后较长时段内获得了港澳社会尤其是香港社会的心领神会与一致认同。这种早期的“分立”模式体现了中央当时的考虑：其一，对资本主义及其现代性存在某种戒备心理，对改革开放过程中资本主义价值观的渗透有一定的防范，“井水不犯河水”满足了这一自我保护性诉求；其二，国家发展还处于改革初期，更多需要港澳社会作为外资来源和国际化平台，内地发展则缺乏对港澳社会普遍人群的吸引力，国家战略上也难以提出真正有意义的框架性安排，故“两制”尚不满足融合发展的基本条件。

这种分立模式确保了“一国两制”在经济上对国家的利好以及相互的政治安全与制度安全。但这种初期安排不是没有代价的：其一，香港社会在“高度自治”下得以较为完整地保留殖民遗产与文化，去殖民化在香港始终未能完成甚至并未真正启动，造成香港与国家的认同阻隔；其二，香港回归后的民主化与本土化合流，逐步产生一种基于本土制度的“完全自治”甚至港独思潮，但“两制”分隔无法有效应对这一本土主义的挑战；其三，外国势力在香港本地制度下享有充分的自由，形成了盘根错节的利益组合及对香港社会的长期渗透控制，尤其是与香港本土精英的紧密结合，造成对中国国家安全与利益的严重危害；其四，分立模式下香港社会的发展演变逐步背离了“一国两制”的国家理性，难以动员和组织起香港社会精英更加精准、持续地贡献国家，甚至使香港在某种意义上成为国家治理与国家发展的负资产。如果不进行及时有效的调整，“一国两制”存在着与国家整体发展及利益“脱钩”的风险。

十八大以来，中央一方面因应香港“占中运动”持续冲击的挑战，另一方面自主检讨、反思与调整对港治理方略，逐步形成了一套不同于十八大之前的“一国两制”理解及实践框架。新框架不是对“一国两制”的背离，而是对“一国两制”初衷初心的正确回溯。新框架建立在三份关键性的政策文件之上：其一，2014年香港“一国两制”白皮书，其中包含了中央对“一国两制”检讨反思的主要成果，之后的调整思路与方案大体延续这一白皮书路线；其二，2017年香港回归二十周年纪念大会上习近平的重要讲话，这是十八大以来国家最高领导人对“一国两制”最为完整的理解与阐述；其三，2017年十九大报告港澳专章，将“一国两制”提升为习近平新时代中国特色社会主义思想体系之“十四个要点”之一。这些文件前后相续，尽管有个别提法及表述上的微调以及政策重点的评估修正，但总体上延续了一个共同的管治逻辑：“一国两制”必须纠正过往偏于“两制”的实践路线，寻求“两制”向“一国”的回溯性与整合性建构，确立“融合发展”的新主题。

占中之后，对“一国两制”的反思加速进行，除了法治层面严厉打击本土主义和港独之外，在发展层面则明确提出了“国家所需，香港所长”的新共识。这一共识事实上正确回应了“一国两制”的国家理性，即国家对地方的高度自治授权与地方对国家持续贡献力的理性结合。这一国家理性符合宪制设计的功利主义原理，即为了最大多数人的最大幸福，国家可以进行针对某一地区的特别宪制安排。随着中国经济成长及全球化，既往的港澳作用于国家发展的模式难以为继，但“一国两制”国家理性又要求港澳继续贡献于国家，否则这一宪制安排的合法性就会存疑。怎么办呢？这属于“一国两制”的重大结构性与方向性问题，不可能单纯依赖港澳自身来回答和承担，需要国家继续进行战略与政策的供给。

粤港澳大湾区就是这样的供给方案。在规划中，国家正确评估了港澳的独特优势及对湾区的贡献可能性，在政策与利益上预留下了巨大空间。这样看来，大湾区规划也属于国家整体性的供给侧结构性改革的一部分，通过国家战略与制度政策的主动设计与配置，推动“一国两制”制度红利的更好释放及更高水平改革开放的探索进步。大湾区规划给出了港澳与内地“融合发展”的具体框架，标志着“一国两制”融合时刻的正式到来。

中式全球化的制度样本

大湾区到底要做什么？除了对“一国两制”的新方向定调外，世界也都瞩目这一湾区的与众不同。看湾区规划，“一国两制”与“一带一路”的结合是一个关键点。与世界其他湾区相比，粤港澳大湾区有着“一国两制”的制度优势，也有着全球化与全球治理的基因和潜力。世界上较为著名的湾区包括侧重高科技的旧金山湾区、侧重金融的纽约湾区和侧重先进产业的东京湾区。这些湾区都是在“一国一制”条件下发展起来的，尽管技术先进且具有全球性影响，但不具有全球化和全球治理的样本意义，只是以民族国家身份对先进技术标准的探索和引领。

粤港澳大湾区则存在结构性不同：其一，粤港澳大湾区是“四大中心城市”并驾齐驱，四核联动，而其他湾区则是单一中心城市，单核旋转；其二，粤港澳大湾区存在三个法域（香港普通法、澳门大陆法、内地成文法）和三个单独关税区，其全球化因素与国际性地位超越其他湾区；其三，粤港澳大湾区存在多种语言、人口与文化元素，是全球化生活方式互动融合的样本区，是“人文湾区”的文化社会基础；其四，“一带一路”的带动效应将推动粤港澳大湾区加速结构性创新和发展。

结构决定功能，政策驱动创新。在新全球化与全球治理的战略定位下，大湾区的改革开放功能就大大超越了“深圳”模式。在发展规划纲要中，大湾区是一个综合的功能性湾区，其梯度结构为：第一梯队是“四大中心城市”，即广州、深圳、香港和澳门，但真正的创新轴心和驱动力是“深港”组合；第二梯队是珠海、佛山、惠州、东莞等“七大节点城市”，其主要功能是做上述中心城市的产业配套、转移承接与生产性服务；第三梯队是数以百计的湾区内特色城镇，这些城镇是湾区的一个个亮点与明星，可以是技术小镇，也可以是文化小镇，甚至是生活方式的实验性小镇。

在上述城市梯级配置以及各自的功能规划中，最为核心的功能是创新科技。为此，湾区必须通过一系列立法、政策及制度配套，实现内部资源与人口的充分自由流动，打破地方保护主义壁垒，大幅度降低人员流动成本和生活方式结构性差异。只有这样才能够汇聚港澳及天下英才，吸引世界最先进的企业与创新团队，在大湾区实现自身的创新梦想，同时也为中国的创新科技发展提供来自全球的竞争动力与创意构思。

就全球化的成熟度而言，香港是湾区城市中最高的。香港作为自由贸易港及国际化大都市，在一定程度上实现了对世界的开放及对世界人才的吸引，这是香港国际地位的基础性保障。如今大湾区也需要在如何吸引国际化人才、创造国际化创新制度环境、塑造适合不同人群生活及交往的社会制度方面向香港进一步学习。这在一定程度上带来了“大陆香港化”。大湾区规划明确了这一点，在检验认证、社会保障、社会治理、居民身份等多个层面寻求并轨“香港标准”。有些香港人吐槽“被规划”，担心“被融合”，事实上是对本土主义的过度留恋以及对大湾区改革开放逻辑与前景的深刻误解。随着大湾区对“香港标准”的适当吸纳，香港居民在大湾区的旅行、就业、创业、置业、定居等将逐渐产生“宾至如归”的感觉和认同，不再自视为大湾区的“外人”和“他者”，而是逐步催生出“大湾区人”的身份认同。当然，这种“大陆香港化”不是将香港制度照搬，而是在大陆体制下容纳吸收具有技术理性与制度效能的社会管理制度。大湾区的主体性制度仍然是社会主义制度以及“一国两制”下的特别宪制安排，只是“两制”借助湾区实践空间而出现了互动融合、相互借鉴甚至共同面对问题而创制立法的可能性。

为了应对湾区融合发展的一系列问题，需要作出协调及改变的绝不仅仅是内地城市，也包括港澳，比如限制内地人入境的签注政策、限制内地人就业的本地保护性政策应当得到检讨和重构，以适应湾区内人员与资源充分、双向自由流动的需要。尽管存在港澳与内地的体量差异而不可能做到完全对等开放，但至少应当根据相互适应能力逐步地放宽及合理开放。“一国两制”既有相互保护性，也是一个互动互惠结构。在大湾区的全球化实验下，港澳与内地的互联互通必然需要更大力度的制度与政策上的协调和推进。

回头来看，邓小平当初定下“一国两制”的国策，实在是高明深远之举。一般人只看到港澳回归与经济发展，但邓公更深层的思考应当是世界历史层面的：一方面，在香港基本法颁布之际，邓公明确讲过这部法律具有历史意义和国际意义，果然不虚，如今有不少国家与地区在研究甚至借鉴香港模式，这是“一国两制”对世界和平的重大贡献；另一方面，也是更为深刻的层面，“一国两制”包含着搁置“姓资姓社”争议与对立、在发展中完成二者之有机结合与历史综合的辩证进步，最终实现对二者的扬弃及人类文明制度的结构成熟。超越“姓资姓社”，对20世纪的意识形态与冷战遗产进行搁置、转化与创新综合，这是在思想与制度上对马克思主义“人类共同体”设想的丰富与发展，也是对邓公所谓世界两大主题之和平与发展方案的积极探索。如今，大湾区作为“一国两制”的新阶段，更为全面准确地呈现了“一国两制”的全球化制度实验面向，也进一步回应和回答了“一国两制五十年不变，五十年之后不用变”的实践路径问题，以及中国引领新一轮全球化与全球治理的制度样本问题。

大湾区对台湾的启发

“一国两制”本为台湾问题而设，1月2日习近平在纪念《告台湾同胞书》40周年大会上的讲话对“和平统一，一国两制”提出了政治协商及具体制度化的“方案”性要求，标志着“一国两制”台湾方案已成为国家统一与治理领域的现实性命题。“一国两制”在港澳实践的二十年正好构成一种“中期时刻”，是国家治理重大课题的中期检查。大湾区规划延续十八大以来之“融合发展”的管治新思路，为“一国两制”、“一带一路”及中式全球化带来了新框架与新愿景。

这些发展演变及其经验对思考台湾方案有着直接的启发：

其一，“一国两制”内含融合发展及同一主权秩序的规范性维护，不可能产生对“偏安割据”甚至分离取向的制度容忍或空间，台湾社会对“一国两制”的抵制或片面理解与想象应当得到纠正；

其二，“一国两制”是国家治理与全球化的整合之道，是超越“姓资姓社”的历史综合之道，没有固定不变的制度模式，因此台湾方案完全可以因地制宜，充分发挥制度想象力和创造性思维，在保障国家主权与发展利益的条件下建构一种台湾最大化参与“一带一路”及中式全球化的宪制框架；

其三，台湾居民身份将不断灌注统一的中国公民身份内涵与权利要素，比如大湾区规划提出港澳居民同等担任湾区事业单位公职及公务员，实现了“一国两制”下港澳居民身份从“经济民生”层面向“公务行政”层面的突破，这一点在台湾方案设计时应当直接予以实现，不必再经过港澳回归二十年的过渡与隔离；

其四，“国家所需，台湾所长”以及台湾参与民族复兴与人类命运共同体伟大事业，应当成为指导台湾方案宪制设计的国家理性内核及制度性指导思想，台湾应当在保持自身自治地位与社会制度的条件下融入国家发展与新一轮全球化过程。这种新身份将确保两岸永久和平及台湾优势与利益的最大化发展。

总之，大湾区更加全面完整地呈现了“一国两制”的国家理性与发展内涵，回应了中式全球化的制度样本如何实践及打造的重大问题，也为“一国两制”台湾方案的宏观思考与设计带来了直接的启发。大湾区不应被误解为“一国一制化”，而是“一国两制”内在的融合命题与中国引领全球化的全球治理命题的“并题方案”，也是中国更加全面推进改革开放及治理现代化的“南部实验”的承载主体。

习近平在2017年7月1日讲话中提到针对香港的“苏州过后无艇搭”，这一深沉的警示与期待也同样适用于台湾。随着大湾区开启的“二次改革”与新时代制度实验的进一步展开和收获，中国对世界的参与及塑造效应必将更加显著地呈现。港澳角色与台湾角色如何寻求制度突破和正当发挥，总体前景看好，但也存在不确定性和风险因素，尤其是台湾存在深度边缘化和制度强制转型的结构性风险。如何共同面对大湾区实验带来的机遇和风险，是两岸四地中国人的一次共同命运挑战，也是重大的历史与制度创造窗口。

责任编辑：近复