特朗普“否决政体”的宪制危机

作者：田飞龙

来源：作者授权 发布

          原载于 中美聚焦网

时间：孔子二五七零年岁次己亥二月廿八日庚午

          耶稣2019年4月3日

美国正在陷入的是一场“宪制危机”，而不是特朗普所谓的“国家紧急状态”。面对民主党控制的众议院在边境墙预算案上的政治封杀，特朗普表现出了超出既往总统的想象力、政治决断和执行意志力。特朗普根据1976年制定的《国家紧急状态法》发布紧急状态令，宣布美国南部进入紧急状态，以及与之相应的变通性行政拨款、边境建墙与强化管治系列措施。特朗普的理由是，南部移民带来了更多的犯罪和骚乱，带来了对美国国家安全与国民利益的严重损害。但其背后的真实理由一般被认为是履行竞选承诺，备战连任竞争。

民主党众议院议长佩洛西坚决反对这样一种总统权力滥用，认为在不存在紧急状态的地方宣布紧急状态，是违宪行为，故以国会特别决议案的方式寻求两院合意来加以反制。特朗普最终否决了国会决议案，而佩洛西需要启动再次投票程序，以两个“三分之二”否决总统之否决，从法律上最终结束这一次紧急状态。

需要确认的基本事实是：美国到底是否存在紧急状态？按照民主党及美国民众的通常理解，南部边境移民虽有违法犯罪，但这就如同美国境内的普通案件一样，并未超出常规法治的范畴。南部移民问题也绝对达不到类似“911事件”那样的危险程度，因此不存在所谓的紧急状态。特朗普也未必真的认为存在紧急状态，只是国会拨款受阻，为了继续建墙需要一个合法理由。

因此，特朗普的政策选择似乎并非真实法律状态的反映，而是美国“三权分立”体制僵局的诱导和倒逼。真实的原因是，特朗普的“美国优先”与民主党的“普适人权”之间出现了严格的规范性对立，这种价值分歧传导到了美国的行政立法关系之中，使得通常的行政立法合作受阻。按照常规理解，国会监督行政预算案是宪法授予的权力，也是权力制衡的题中之义。然而，此次的制衡导致了特朗普政府的政策无法推行，导致联邦政府关门，已超过常规制衡的限度。美国再次出现了“历史终结论”作者弗朗西斯·福山在《政治秩序的起源》中提出的“否决政体”（vetocracy）问题。

“否决政体”是“三权分立”宪制体制僵化与恶化的产物。这一政治僵局的出现表明美国国会与行政凝聚基本政策共识的程序失灵，执政团体的公共理性和公共意志崩解。特朗普借助一种缺乏证据支撑的“紧急状态”来获取超出宪法与法律常规的特别授权与拨款，是行政当局主动打破宪制僵局的一种努力。从宪法斗争的合法性与技艺来看，特朗普表现出了作为美国总统的正当政治意志以及对美国人民负责的责任伦理，但佩洛西所理解与捍卫的也是“美国价值观”，是美国之所以为美国的道德基础和文化正当性。佩洛西秉持了民主党的普适人权观，不愿意看到特朗普的“隔离墙”像一柄利刃一样切断美国普适文明的延长线。

就民主政体而言，政府到底是对具体的“人民”负责，还是对普遍的“人”负责，这是一个重大的政治哲学和宪法学问题。从近代民主政治哲学来看，对“人民”负责是完备的政治伦理，民主政府无需慷慨大方到对非公民的、普遍的“人”负责。亦即，公民权是民主政府的真实而充分的基础，人权只是自然权利意义上的论证理由，并不是民主政府的直接基础。然而，经历近代到现代甚至后现代的人权文化与人权宪制发展，“人权”已逐步凌驾“公民权”而成为民主政府的规范性基础，当今的欧盟及特朗普之前的美国正是这种后现代性质的民主文化的代表。只是这种“无界人权”的民主文化及相关制度安排一方面逐步掏空欧美国家的福利储备与社会资源，另一方面又造成了难民/移民的心理依赖、物质欲望、规训难题与犯罪冲动。特朗普要切断的，以及佩洛西要维护的，正是西方向非西方开放的这种“普适价值链”。面对贸易逆差，特朗普竖立的是“关税墙”；面对边境移民，特朗普竖立的是“隔离墙”。无形的普适价值被有形的制度之墙所隔离。

特朗普的美国是一个严格的民主制美国，一个不以人权取代公民权的、有限边界与有限道德尺度的美国。这是美国价值观的“逆全球化”，也是美国保守主义的理性自保行为，推动着美国社会的强制性价值转型与政治重构。只是，这种逆转或反转对美国精神的内在创伤是巨大的，是美国政治中“民族性民主”与“普适性民主”的路线斗争，或者说是“民族国家”对“文明帝国”的政治批判。这种斗争是严酷的，对美国民主与世界规则体系的逆转及重构意义十分重大。佩洛西所代表的“民主党理想主义”显然也是相当多美国人的道德理想，也是美国精神体系的重要构成，并不容易简单清除。在这里，特朗普和佩洛西都成了当代美国精神的典型符号，而围绕总统紧急状态令的宪制否决与斗争则是这种典型精神元素冲突的现象化、政治化与制度化。

其实，这只是不公平的全球化与全球性贫富差距对美国政治的具体影响而已。问题的根源在于，美式全球化未能带来普遍和平、持续发展与共同繁荣。而面对全球化的失衡与贫富落差，不寻求病灶的诊断与处理，而寻求建墙自保，仍然是治标不治本的，是民族国家利益至上的道德局限所致。面对全球性不平等与贫困，美国的选择是建墙，不惜为此陷入宪制危机，欧盟的选择是人道主义开放，但也逐步收紧政策，而中国的选择则是“一带一路”与人类命运共同体，是共享式的和平与发展方案，是治本之道。

美国宪制斗争犹酣之际，传来新西兰白人至上主义者的反移民枪声。建墙与开枪，逻辑同一，手法有别，但都不能解决真正的全球性不平等与贫困病灶问题。

（原载中美聚焦网2019年4月3日，中英文版同时上线，作者系北京航空航天大学高研院/法学院副教授，北京党内法规研究会常务理事，法学博士）

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