一国两制：两个“最佳”及中央管治法理

嘉宾：田飞龙（北京航空航天大学高研院/法学院副教授、一国两制法律研究中心执行主任、全国港澳研究会理事）

主持：裴希婷（中国网“中国访谈”主持人）

时间：2018年1月4日  

地点：中国网演播厅（北京）

【解说】香港、澳门自回归以来，走上了与祖国内地优势互补、共同发展的宽广道路，“一国两制”实践取得举世公认的成就。十九大报告中用了较大篇幅论述“一国两制”事业和港澳工作，（报告同期声）“事实证明，‘一国两制’是解决历史遗留的香港、澳门问题的最佳方案，也是香港、澳门回归后保持长期繁荣稳定的最佳制度”，“保持香港、澳门长期繁荣稳定，实现祖国完全统一，是实现中华民族伟大复兴的必然要求。”这充分表明了“一国两制”事业在党和国家事业全局中的重要地位，充分反映了以习近平同志为核心的党中央对港澳工作的高度重视。十九大报告中强调对港澳的“全面管治权”与一直以来贯彻的高度自治方针之间有什么关系？为什么明确要求港澳要履行宪制责任？本期节目，特别邀请到北京航空航天大学高研院法学院副教授、“一国两制”法律研究中心执行主任、全国港澳研究会理事田飞龙博士为您解读。

中国网：中国访谈，世界对话，欢迎您收看本期节目，同时也欢迎田教授作客我们的节目。

田飞龙：各位中国网的网友，大家好！

中国网：田教授，您好！十九大报告中在三大部分用了较大篇幅论述来介绍“一国两制”事业和港澳工作，也是历次党代会报告中着墨最多、分量最重的。报告中关于港澳工作的论述，您认为有哪些亮点？

田飞龙：我认为这次十九大报告是对“一国两制”法理内涵、政策导向以及港澳回归以来20年实践发展的系统总结、经验凝练以及战略再定位。这个再定位给港澳社会也给国家（的这个）重大的宪制方略确定了更完备的基础跟方向。未来30年港澳社会“一国两制”的发展，以及“一国两制”与国家“两个一百年”民族复兴大局的战略连接，（报告）给出了这样一个方案。

十九大报告具体论述当中有些值得关注的亮点，这些亮点是结构性的、方向性的，是需要港澳社会以及对港澳工作的部门包括国际友人认真研判和领会的。其中一个非常突出的亮点就是它用两个“最佳”定位和评价“一国两制”。十九大报告明确提出“一国两制”是港澳回归的最佳方案，是港澳回归之后，港澳保持长期繁荣稳定的最佳制度。两个“最佳”应该是对“一国两制”港澳实践最高的评价，来自国家最高领导人，最高规格的政治会议，这个评价也是符合事实的。这个评价说明中央还会长期坚持这样的方针，并且在国家利益跟港澳地方利益之间做动态化的优化跟平衡，对此港澳社会对中央应有充分的信心。所以两个“最佳”应该是一个定心丸，是对一段时期以来，港澳社会尤其香港社会、国际社会对“‘一国两制’还能走多久”这些担忧的消除跟有力的解释、澄清。这是一个战略定向上的亮点。

其次，从具体管治方略上来看，习近平主席主政五年以来，对港澳工作随着世界经济、政治形势以及国家发展的战略调整，也相应地有了一些调整，这些调整是“一国两制”框架之内允许的。“一国两制”本身就是灵活的宪制框架，允许国家和港澳地方通过协商民主的方式，通过符合基本法的方式，去寻求应对新问题、新情况的解决办法。这样一个调整里面，可以看出全面管治权的法理以及将依法治港纳入全面依法治国的组成部分，这是一个比较突出的面向。中央会以更多的法治思维，法治方式，用香港作为法治社会习惯接受的行为方式去与香港社会打交道，形成一系列制度性的惯例以及制度的增量。全面管治权表明中央对香港治理依据“一国两制”跟《基本法》，不仅仅享有象征性的主权，不仅仅局限于国防和外交，还包括直接的管治性的治权以及对香港授权的调整权还有对香港之中央授出去的所有自治权的全面的监督权。这些权能都应当在未来治港当中根据《宪法》、《基本法》的要求，逐步地制度化、程序化，去完善《基本法》实施的有关制度机制。因此，依法治港成为全面依法治国的一部分，这是报告用法治方式治理香港方面确定的、明确的治理原则。

再其次提出了融入式发展的概念。融入式发展跟“一国两制”早期那种“井水不犯河水”式的放任式的管治有所不同。在那个时候港澳尤其是香港是高度发达的资本主义经济体，内地改革开放属于初期，在市场化的水平、法治化的水平、金融管理的水平以及社会管理水平方面要更多地学习香港，通过香港平台走向世界。随着改革开放40年，中国在学习现代化方面取得了全面的成功，树立了“四个自信”，成为“一带一路”、成为新全球化和全球治理方案的主要提供者。在这个意义上，既往的单纯依靠香港早期的合作模式，它就开始式微。港澳作为偏小的经济体，它需要融入国家发展，融入国家所开辟的新全球化经济体系和经济秩序，在地缘政治跟经济上与国家深度地互动，以及建立互动的良性法则。这就成为不仅事关国家利益，也事关港澳新命运、新前途的重大问题，十九大报告为此及时提供了战略方向跟政策通道。

再有就是十九大报告强调权利义务相平衡，强调“一国”跟“两制”之间互动融合，强调“两制”对“一国”的从属性，强调一国为本，两制为用。这样的表述跟调整，对港澳社会观念的纠偏，制度的纠偏，以及更好地理解国家，理解国家与世界关系的变化及自身新的身份跟机遇是非常重要的。

这些都是主要的亮点，跟战略性的方向。当然，十九大报告中港澳论述还有一些细节，尤其是将港澳论述放在“一国两制”大的章节之下，与祖国完全统一放在一个脉络下处理，它还带有通过港澳为两岸统一做经验探索的意涵在其中，这也是符合历史上“一国两制”产生的初衷的。

中国网：刚才您提到亮点之一就是“中央对香港、澳门全面管治权”，这里强调的“全面管治权”与香港澳门一直以来贯彻执行的高度自治方针是什么样的关系？

田飞龙：这个问题是近些年关于“一国两制”理解当中的核心的议题。因为长期以来对于“一国两制”的理解存在香港地方与中央官方不同的版本。中央比较侧重从“一国两制”的国家立场，从它作为国家的现代化、国际化战略来定位跟理解，较为强调国家的主权、安全和发展利益。而香港将“一国两制”与中英联合声明挂钩，奉行《香港基本法》作为香港的“小宪法”这样的纯粹法律观点，从普通法的传统观点出发，较为忽视或者说有意回避主权回归中国的事实以及“一国两制”当中“一国”的前提及其法理跟制度含义。回归之后，很长时间里，香港本地形成了一种由他们本地反对派，由法律界，他们的司法界所塑造成的一种，我把它称之为“普通法自由主义的基本法法理学”，这种法理学对“一国两制”的理解是偏颇的，对中央权力行使是高度警惕跟抵制的，比如对多次的人大释法跟决定一直采取抵制跟片面理解的立场。这其实妨碍了中央设计“一国两制”，保障香港繁荣稳定跟高度自治的初衷。所以这次十九大报告明确提出全面管治权与高度自治权相结合，并且突出全面管治，就是要回溯“一国两制”设计的初衷跟初心。不忘初心，牢记使命，让港澳社会，让国际社会包括内地民众更多了解“一国两制”完整的法理跟宪制的原理和内涵。“全面管治”是跟高度自治相对的，高度自治权来自中央的授权。什么权力授予它高度自治？中央的全面管治权授予它的，所以高度自治权来自于中央在《宪法》、《基本法》上具有的全面管治权，对授出去的香港立法、行政和司法权，中央还享有依据《宪法》跟《基本法》的全面监督权。每一种香港自治权，中央都有监督权，比如对立法会可以进行备案审查，对特区政府的特首跟高官可以进行实质任命以及行政问责，还可以依据《基本法》第48（8）条发布行政指令，要求特首完成相关的与“一国两制”有关的行政任务。对特区的法院，尽管依据《基本法》有司法的终审权跟司法独立，但是根据基本法第158条，人大有释法权，人大可以对特区的司法进行指引跟监督，这个也体现了全面管治权作为宪制监督权的内涵。

此外，根据《宪法》跟《基本法》，中央还享有一些直接的管治权，这些直接的管治权不仅仅限于国防、外交，还包括对“一国两制”内涉及到香港与国家关系的重要事务的最终决定权，比如在政制发展方案上的最终决定权。我们的“8·31决定”就行使了这样的权力，还有在近期关于在香港高铁实行“一地两检”合作安排的批准，中央也行使了决定权。这些都显示了全面管治权是一个“一国两制”内部有机存在的，保障“一国两制”全面准确实施的，保障“一国两制”符合初衷初心的制度安排。这种制度安排是“一国两制”以及香港繁荣稳定，以及高度自治良性运行不可或缺的。

中国网：报告中另一段与之相关的表述是“必须把维护中央对香港、澳门特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来”。这是否是处理好两者关系的关键？这个结合点如何找准？

田飞龙：如主持人所说，这确实是处理“一国两制”当中在具体制度磨合过程当中一个关键的法理原则或者叫方法论原则。既往在“一国两制”当中出现问题的时候，中央有一段时间是用非正式的方式去协调，或者说依赖一些统战的方法去处理。但是在对作为法治社会的香港可能效果是有限的，甚至有很大的局限。现在突出用法治思维、法治方式，用全面管治权与高度自治权结合论这样的方式去处理涉及“两制”磨合甚至冲突的重大事件，应该说是行之有效，也是回归以来对港澳治理尤其对香港治理多次经验证明的有效的方法。结合论是说高度自治权作为中央授出去的权力，它在处理涉及香港与国家事务的时候，甚至就在处理香港内部一些重要事务的时候，有局限性，因为这种高度自治权毕竟还有底线，还有它权力不及的方面。因为香港本地的资源，它的发展繁荣稳定还要依赖国家各方面政策支持，尤其在地缘意义上，它依赖广东省以及内地其他省份在经济、社会各方面，包括人才方面的支持。这样一些支持，如果没有中央的统筹协调，是很难仅仅通过地区层面的协调完成的，也很难跨越“一国两制”所设下的制度安排上的区隔。中央对“一国两制”，对香港治理负最终责任，有“最后责任人”这样一个宪制角色的定位。所以这个结合不是为了取代香港的高度自治，而是在“一国两制”跟《基本法》秩序内，帮助香港更好运用它的高度自治权，去完成本地的治理任务，去促进香港与国家互联互通，互动融合。

近期的典型例子就是“一地两检”，涉及到内地相关执法机关深入香港西九龙站内地口岸区进行执法的问题。这个在“一国两制”跟《基本法》设计之初是未预料到的，也是内地经济发展过快带来的新情况，但是“一国两制”跟《基本法》又没提供解决这个情况的直接方法跟框架。所以经过特区政府与内地的协商，通过“三步走”的方法，第一步由特区政府与广东省签订合作安排，来解决在西九龙站设立内地口岸区跟港方口岸区的基本方案问题，但这个基本方案是否符合“一国两制”，是否符合《基本法》，这个到底由谁说了算，香港本地它无法说了算，它尽管基于高度自治权，它可以和广东省签这个协议，但这个协议最终生效不是由它说了算，而是由中央政府说了算。因此在第二步当中上报给全国人大常委会，由全国人大常委会对地方之间两个单位的合作协议，它是否符合《宪法》跟《基本法》做出审查跟确认。在2017年12月27号，全国人大常委会做出了确认，做出了决定，“一地两检”就完成了第二步，进入第三步。第三步就是香港特区政府根据人大常委会的决定，在本地启动立法，完成相关的法律法规的修订跟配置，包括人员的训练、实习以及准备，内地相关的执法机关，海关、边检包括公安等等——在口岸，因为是综合管辖权跟执法权——也要完成相应的配置。这第三步走完，大概到2018年9月就会完成通车，就意味着香港决定性地纳入了内地的高铁经济圈，融入粤港澳大湾区，也通过融入大湾区，融入国家，进入“一带一路”大的经济圈。这对香港繁荣稳定提供了巨大机会，这对香港居民北上创业发展融入国家，尤其是青年北上认识国家，认同国家，提供了非常方便的交通基础设施的支撑。

中国网：十九大报告对港澳明确提出“履行维护国家主权、安全、发展利益的宪制责任”的要求。有些网友就有疑问，为什么明确了对港澳提出履行宪制责任的要求？“履责”中需要注意哪些问题？

田飞龙：好的。这也是十九大报告当中重点突出的。刚才在谈到十九大报告亮点的时候谈到了十九大报告强调了“一国两制”内部权利与义务要相平衡，香港在享受国家所授予的高度自治权，享受国家所保障支持的繁荣稳定的同时，它也应当承担对国家的义务，这些义务就是这里讲的宪制责任。在《宪法》跟《基本法》上有所规定，为什么在十九大报告当中会突出这一点呢？这与近五年以来，香港出现的政治情况、政治形势有关。回归以来，由于香港在基本法“23条”国家安全立法以及国民教育改革方面连续受挫，使得回归之后，关于香港人对国家认同的系列制度工程未能够完成。香港已经回归20周年了，香港的青年世代日益反映出对国家的错误理解，对国家的不认同。不认同不仅仅停留在意识层面，它已表现在了香港政治与社会运动当中，典型的就是香港出现了违法的“占中运动”，是港版的“颜色革命”，试图通过一种模仿西方颜色革命的方式，去夺取管治权，去架空中央对香港的权力。这其实是“一国两制”本身所不能允许的，中央也是坚决反对的。在“占中”之后，还出现了本土分离跟“港独”，这些都严重破坏了“一国两制”它本身存在的中央与香港之间的政治信任的基本基础，也损害了香港的繁荣稳定，尤其对香港的法治造成了重大的冲击。面对种种挑战跟威胁，面对香港的反对派，香港的青年世代，不认同国家，反对国家，而且这种反对从一般的言论转化成具体的具有威胁性，颠覆性的政治行动，国家就开始适度从严去评估跟控制“一国两制”当中出现的离心力。应该说强调港澳承担维护国家主权、安全发展责任就是管理“一国两制”当中尤其香港出现的政治离心力的具体的应对方略。

这个应对方略里，它可以具体分解为以下一些方面。第一就是在底线意义上，划下红线跟底线。这在习近平主席七月一日在香港会展中心的讲话当中也突出出来了。我们一定要划下“一国两制”对港澳尤其香港人的底线，不允许香港成为反国家的基地，不允许香港成为港独的平台，这其实才能使得国家的主权、安全得到基本的保障。这方面特区政府要承担多方面的宪制责任，直接宪制责任就是要创造条件跟氛围去推进完成“23条立法”。这“23条立法”指的是《基本法》第23条规定的，国家授予香港完成关于国家安全的立法的条款。这虽然是一个授权条款，同时也是义务条款，就是说特区政府跟香港社会有义务完成这样一项立法，来弥补香港在整个国家安全法治体系当中的漏洞。比如前两年通过的《国家安全法》也专门提及了港澳在维护国家安全方面的责任，这应该是一个再次的重申跟要求。“23条立法”在2003年受挫之后，一直延误下来，但是这不等于中央不再要求或者说特区政府不再承担这样的宪制责任。新特首“履新”之后，尤其是十九大召开之后，关于“23条立法”又成为中央、香港社会，特区政府共同关心的议题，这个议题尽管在政治上比较敏感，但是在《基本法》上属于《基本法》实施的一部分，是属于特区政府跟香港社会应承担的主要的宪制责任之一。

除了关键性的国家安全立法之外，其次的宪制性责任还包括特区政府要穷尽本地的法律资源，去反对本土分离，反对港独。因为“23条立法”可能短期之内未必能闯关成功，本土分离跟港独的活动还在继续。那怎么办呢？这个时候特区政府的检控功能就很重要，它可以依据《基本法》以及本地法律进行检控，对一些明显违反《基本法》，明显超出“一国两制”范围而造成损害香港繁荣稳定跟国家法治的行为提出检控，推动香港法院形成一批关于本土分离，关于港独，关于破坏国家安全的判例。香港是普通法社会，这些判例本身也会构成反港独的、反本土分离的有效的法律规范，法律资源。在“23条立法”完成之前，特区政府是有法律行动的宪制性责任。另外特区政府还有继续创造条件推动完成国民教育改革的责任。我们看到林郑月娥特首去年下半年发布的首份施政报告当中已经提及要在近期内使中国历史科在香港中学独立成科。除了中国历史的教育，中国政治体制的教育，中国宪法的教育还有基本法的教育，都应该纳入我们称之为国民教育的范畴之内。这要由特区政府通过政策指导，香港教育界，香港社会共同推动以及国家予以监督支持，共同完成这样的工作。这工作涉及到香港青年世代、香港社会对国家的新认识，对国家的认同，对国家的忠诚，这是欠下的功课，一定要完成这样的补课。

再有就是港澳对国家“发展利益”的宪制性责任。这是说“一国两制”作为非常特殊的宪制安排，它是中国现代化与国际化的历史杠杆与制度杠杆。在既往回归20年左右的时间里，港澳在支持国家现代化、国际化方面起到了自己独特优势跟作用，帮助国家走出去，帮助国家融资，帮助国家学习现代化的企业管理经验以及培训人才，包括港资内地投资也构成中国改革开放的第一波发展动力。但是时过境迁，在十九大开启了新时代，在中国主场经济时代到来的条件下，港澳如何发挥自己的剩余优势，独特优势，去继续支持国家发展，这是关于港澳在维护国家发展利益上宪制责任的要求。具体而言就是对“一带一路”，对于粤港澳大湾区，港澳尤其是香港怎么样发挥自己的参与跟贡献力，它的金融、法治、仲裁、专业服务，多语言族群的活力、国际联系还有城市治理的水平，以及与西方国际社会的人文交流的历史基础跟优势，这方面怎么样巧用、活用，既给香港有关的专业人才跟居民走出去获得新的发展提供机遇跟平台，同时也为国家在“一带一路”、人类命运共同体的建构当中更好地认识世界、沟通世界以及推动世界的和平与发展提供重要的支持。这是特区政府及港澳社会关于国家发展利益方面如何形成新的“一国两制”贡献力的新课题。面对这个新课题，香港社会的政府官员、议员还有青年精英，也逐渐开始转向积极地去思考。但是还需要有一个比较长的过程，才能使港澳社会完成精神的转变，在“一国两制”新的发展周期里，做出港澳独特的贡献，也进一步去验证“一国两制”作为回归之后港澳治理跟国家发展最佳安排的战略性的判断。我对此是富有信心的。

中国网：十九大报告中还有一点是值得关注的，把“坚持‘一国两制’和推进祖国统一”列为新时代中国特色社会主义的十四条基本方略之一，也首次提到了“保持香港、澳门长期繁荣稳定，实现祖国完全统一，是实现中华民族伟大复兴的必然要求。”这是否是为港澳未来的发展指明了方向？请您具体谈一谈。

田飞龙：报告当中这两句是为港澳社会未来发展指明了光明前景，它表明国家坚持现代化跟国际化的决心是坚定不移的，而在这种坚定不移的国家开放战略当中，“一国两制”作为中国现代化、国际化整体方案跟战略的一部分，它的长期化，长期坚持不变也是坚定不移的。港澳社会就不用担心50年之后会有政策的巨变，因为中国的充分现代化跟国际化以及港澳社会的合理的有序的融入，使得到2047年，到2049中华民族伟大复兴的历史时间点，港澳社会跟内地共享民族复兴的荣光，因此也就不存在谁单方面改变谁的问题，因为已经成了紧密的政治命运共同体。这两句话也进一步说明，港澳应该有紧迫感。因为国家发展一日千里，习近平主席在“七一”讲话当中讲过“苏州过后无艇搭”，意思就是说中国经济发展、国家发展，它给港澳的空间是有的，座位是预留的，但是候车时间也是有限的，港澳能否及时抓住机遇，调整思维，集聚社会的群策群力，支持国家也完成自身的转型发展，也是紧迫的议题。“一国两制”是一个巴掌拍不响，授权出去的高度自治也意味着对应着高度的责任，这个责任既要保证本地的繁荣稳定，又要保证对国家继续有支持力、贡献力。“一国两制”需要集合港澳社会跟国家两方面的智慧跟力量，来共同面对中华民族伟大复兴的历史使命。

十九大的定位，十九大的期望，十九大的愿景，应该成为港澳社会共同的愿景。这共同愿景为港澳社会未来的发展提供精神动力，也使得爱国爱港以及愿意融入国家的港澳各方面、各阶层人士看到一个光明的国家跟民族的前途和未来，去更新他们的认识，调整他们在中国与西方之间的政治跟文化的站位。背靠伟大的祖国，重新面向世界，重新获得自己的身份认同跟发展机遇，这应该说是中华民族伟大复兴的过程中国家给港澳的一个大礼，实际上使得港澳社会可以继续充当中国现代化跟国际化的排头兵。当然，这个排头兵所听的号令是国家的号令，所走的路是国家为主场的新全球化和全球治理之路。民族伟大复兴，不可能再简单的、单纯的依赖原来港澳殖民历史过程当中所学习的那一部分现代化的基础跟经验了。

当然，我们也要注意到，港澳社会本身的复杂性与其精神以及社会转型的长期性，也要有充分的耐心，也不能急躁，要等待它用自己的方式，自然而合理地进行身份和观念的转变。从十九大报告里我看到了中央对“一国两制”以及港澳社会转型的战略的自信跟定力，显示出一种从容不迫的气质。

中国网：我们共同期待港澳的明天会更好，感谢您为我们带来详尽深入的解读，各位网友本期节目就是这样，我们下期再会！

注：

本文系田飞龙副教授接受中国网“中国访谈”栏目专题采访的文字全稿，视频版分为两集在中国网2018年1月11日/12日推出，具体参见：

（1）上集：http://www.china.com.cn/fangtan/2018-01/11/content_50215757.htm；

（2）下集：http://www.china.com.cn/fangtan/2018-01/12/content_50216061.htm

责任编辑：柳君