对当前全面深化改革机制的五点思考

作者：姜志勇

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           原载于 大公网

时间：孔子二五六六年岁次乙未年三月十九日癸未

           耶稣2015年5月7日

十八届三中全会以来，在习近平总书记的领导下，我国建立了一套自上而下的改革机制，有效的推动了改革的开展、传导和落地，对于治理体系和治理能力向现代化转型发挥了重要作用。不过，经过一年多运行，改革中出现的一些问题暴露了改革机制的不足，值得深思、反思，更亟需改革者重视并加以完善。

第一，在机构方面，基层深改组作用没有发挥出来

十八届三中全会之后，中央、省、市、县都成立了深改组，下设办公室和若干专项小组，配备了强有力的人员，特别是组长均由一把手担任。深改组是推动改革的主要机构，也是这一轮全面深化改革的最大特色之一，成立以来对推动改革发挥了巨大作用。但从一年多的改革情况看，改革工作主要集中在中央和省级深改组，市县两级的深改组工作不多，特别是县级深改组工作更少，有的县深改组成立大会后就再也没有开过会，县级改革办的主要工作也是应付上级检查和报送改革台账。更为值得关注的是那些基层改革专项小组，虽然理论上专项小组负责某一领域的改革工作，但现实操作中很多改革都由涉及的具体部门负责，并直接向分管领导报告，专项小组成为可有可无的机构，这种情况在县级很普遍。有改革负责人表示，他想在改革上有所作为，但县级的改革工作主要是落实，且要按照上级的时间表来，不能抢跑，即使要召开深改组大会也很难找到议题。

第二，在职能方面，顶层设计和督促落实职能需要更好履行

中央深改组的职能是顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，地方各级深改组的职能权力也是这四个方面，这其中顶层设计职能最受关注，也需要进一步完善，应充分考虑改革中出现的两种情况：一是顶层设计如何接地气？我国幅员广大，地区差异明显，顶层设计的改革如何避免一刀切、如何保证与地方的实际发展情况相符合？公车改革出台后引起了山区基层官员的担忧，他们认为山区落后的公共交通条件使得公车改革不能一取消了之。二是顶层设计与基层官员的改革积极性问题。不少基层官员认为改革是由顶层设计的，工作主要集中在上层，他们不需要太多思考，遵照执行就可，在这样的心态下，基层的改革呈现出了不主动、不积极现象。基层官员的行政思路还是老套的跑项目、争资金、造数据，随着改革方案的大量出台，应建立强有力的督促机制，督促基层官员把主要精力放到改革上来，并以此打通改革的肠梗阻、中梗阻。

第三，在改革方案监管方面，改革监督机制需要完善

深改组一般负责改革的宏观方案，主要是把握原则和方向，而许多改革具体方案主要由所在单位、部门、行业主管机构设计，他们在设计改革方案中难免优先考虑本单位、本部门、本行业的利益，从而使得受众的利益、弱势群体的利益被忽视，这样的情况真实存在。在前不久重庆市公布的医疗改革方案中，改革不仅没有解决看病难的问题，反而8成多医疗项目涨价，这不但有悖于改革初衷，且严重忽视了患者利益，最终这一改革因为抵制太大而被叫停。在有的地方机构改革中出现了甩包袱现象，即把人员多、负担重、创收能力差的机构下放到了县政府，同时也把矛盾下放到了县政府，这样的改革不但没有解决问题，且引起了群访事件。深改组应建立改革方案的监管评估机制，对于本级和下级出台的每一项改革方案都应进行科学评估，特别是要引入第三方评估，严防不良改革方案的出台，这也是保证改革不跑偏的重要举措。

第四，在操作方式上，时间表是一把双刃剑

在具体的改革实践和运行方式中，上下级之间深改组的关系是领导与被领导关系，上级深改组负责改革目标设定、方案设计和时间表布置，下级负责落实和次一级的改革目标设定、方案设计和时间表布置，下级还需向上级定期报告改革开展情况。不过，现实表明时间表是一把双刃剑。明确的时间安排有利于改革有序开展，但改革是需要智慧的，特别是很多地方的改革，限于人力资源，如在规定的时间里拿不出优秀的改革方案怎么办？在这种压力下，地方改革就可能出现两种情况，一是头疼医头，脚痛医脚，甚至草草出台改革方案，看似解决了问题，实际引发了更严重的副作用。近期北京市为解决人口过多问题，要求用人单位更多吸纳北京户籍的劳动者就业，引发了很大争议，不仅有就业歧视之嫌，也影响北京的国际大城市形象，试问限制外地人就业，那外国人呢？二是引发弄虚作假现象，在规定时间内完不成改革任务，迫于考核压力，地方就可能在改革成效上报虚假情况，特别是在改革监督机制和评估机制不完善的情况下，弄虚作假的情况难以避免。

第五，行政主导型改革也会受到行政陋习的影响

当前的改革机制是行政主导型，即从改革动力、改革目标到改革方案都取决于深改组，特别是上级深改组，下级更多的工作是落实和任务分解，通过自上而下的行政推动来进行改革。行政主导型改革机制在当代中国有其合理性和必要性，尤其是在凝聚改革共识、破除利益集团阻扰和推动改革方面。然而，也难免受到已有行政陋习的影响。下级为了完成上级布置的改革任务，可能出现溜须马情况，即把改革当做讨好上级领导的一项手段，按照领导的喜好来开展改革。另外，中国自古以来就存在上有政策下有对策的官场恶习，上面的改革方案设计的再好，如果下面结合不好的话，也会出现偏差，从而使得改革效果打折扣。

责任编辑：姚远