“大一统”和“民惟邦本”

——我国历史上的国家治理 （一）

作者：卜宪群

来源：《学习时报》

时间：孔子二五七零年岁次己亥十一月十二日戊寅

          耶稣2019年12月7日

开栏语

中国特色社会主义制度和国家治理体系有深厚的历史底蕴。从本期开始，学习时报将推出“中国古代治理思想”栏目，总结我国历史上的国家治理特色以及相关经验，供读者参考。

今天的中国，是由历史的中国延续而来，疆域、人种、民族、文化、社会和山川风貌，都是我们祖先的遗产。独特的文化传统形成了中国区别于其他国家和民族的独特历史发展道路。国家治理与道路选择、文化传统都是不可分离的。我国在国家治理上积累了不少经验。中国特色社会主义道路是中国人民自己的选择。1949年后，特别是改革开放以来，我们党逐步探索建立符合我国国情的社会主义国家治理体系，展现出令世人瞩目的治理能力。但面对快速变化的当代社会，无论在治理体系还是在治理能力上，都还有不完善和有待提高的地方，还需要我们付出更加艰苦的努力。

我国历史上的国家治理可以总结出六大方面的特点。

大一统的一元行政思想与措施

在我国历史上，大一统不仅始终是有为的政治家们的梦想，是国家治理的目标方向，也深深固化为我们民族精神的一个重要方面。大一统是我国历史上国家治理的突出特征。自春秋战国后，以血缘认同、文化认同、政治认同为标志的大一统思想深入人心。孔子的“王道”思想奠定了大一统的理论基础，董仲舒及其生活的汉武帝时代，是大一统的理论与实践成熟期。

当然，大一统国家的产生并不是思想家观念的实现，而是随着社会经济发展、地主阶级登上历史舞台后的必然政治要求。当战国中期梁襄王问孟子“天下乌乎定”时，孟子说“定于一”。这个“一”已不是指要不要统一，而是指要统一在什么样的治理理念之下的问题了。在儒家理念中，“大”意味着重视、尊重；“一统”并不仅指领土统一，更重要的是国家秩序与社会秩序的构建，蕴含着政治清明、社会稳定、经济文化繁荣，没有这三点，就不是完整理想的大一统。秦统一后，“海内为郡县，法令由一统”，大一统政治开始形成，大一统国家治理也随之成为历代王朝面临的重大问题。

中央集权是两千多年封建国家治理的最基本理念和制度要素，“要在中央”是其基本形式，文书律令与官僚行政是其基本手段。中央集权国家治理体系下，各行政区划的主要官吏由中央直接任命，直到县一级。地方严格服从中央，按照中央统一的政令执行各项政策，无独立的政治、财政、军事、司法自主权。当然，历代中央集权并非一味地追求整齐划一，也有高度的灵活性，如适度地保持自治、分治，根据不同地区的具体情况采取灵活措施等，都有成功的一面。

国家统一是大一统中央集权国家治理体系的基础。国家统一是历代统治者不懈追求的目标，秦灭六国、西晋灭吴、前秦伐东晋、东晋北伐、隋灭陈等等都是例证。统一还是分裂割据，这是我国历史上国家治理不可回避的问题。历代曾数度出现过分裂割据状况，带给国家和社会的更多是灾难。但是，无论怎样的分裂割据，也无论分裂割据的主体来自哪个民族、哪种势力，但最终还是走向统一，这是我国历史发展进程中一个鲜明特点。

郡县体制是中央集权治理体系的行政区划基础。由中央将全国划分为若干层级不同的行政区划进行管理，如道、路、州、府、省、郡、县等，历代尤以县这个层级最为稳定。县之下，又有传统的乡里村落，用户籍等制度将民众纳入国家管理之下。“郡县治民，从制则天下安矣。”郡县体制使先秦宗法血缘等级分封体制演变为秦汉以后的中央集权体制，这是巨大的历史进步。郡县制的形成，是不随人的主观意志为转移的历史规律，历代政治家、思想家对郡县治理体制表现出高度的认同。

“要在中央”、国家统一、郡县体制是我国古代大一统国家治理理念和治理体系的三大要素。统一的中央集权治理体系，符合我国疆域辽阔，人口众多分散，民族复杂的实际；为维护多民族国家统一、开展大规模公共工程建设、促进各地经济文化交流与民族融合、自然生态环境保护等提供了有利条件，不仅发挥出政治功能，也发挥出经济、社会与文化功能。

实现大一统中央集权国家治理的重要任务之一是处理好中央与地方的关系。历代主要表现在三个方面：一是高度重视地方行政层级划分、权力分配和对地方官吏的监督与管控，使行政区划有效适度，权力分配轻重相宜，官吏管控有章可依。我国历史上在汉唐前期这个问题处理得比较好，在后期则严重失调。二是处理好郡县与分封的关系。分封在历代郡县体制下仍有一定程度的保留，但主要是一种经济权益和身份待遇，受封者并无直接治理民众的权力特别是军权，一旦突破这个原则，就会出现中央与地方关系的严重失衡，甚至导致国家陷入混乱。西汉初年的“七国之乱”、西晋的“八王之乱”、清初的“三藩之乱”都是证明。三是维护中央权威，保持政令畅通。我国历史上中央权威丧失、政令不通的原因很复杂，但根本原因是中央管控能力削弱造成的，行政体制设置不当或官僚腐败严重也有重要影响。地方抗衡中央也屡屡出现，其最危险因素是军权与财权扩张，汉末刺史演变为州级行政机构，进而掌握军政大权，是三国分裂的重大原因；唐后期至五代长达两个世纪的中央权威不振，与握有军权财权的藩镇节度使有因果关系。

“民惟邦本”的思想与措施

“民惟邦本”的民本思想是我国历史上政治家、思想家从“水可载舟，亦可覆舟”的王朝兴亡历史经验中总结出的国家治理重要理念，起源于商周时期。春秋战国时期，被儒家学说的创立者孔孟所吸收，得到进一步的发展，并为秦汉以后的封建统治阶级所继承光大。民本思想强调国家治理要亲民、重民、顺民。君与民、政与民的关系如何，是决定国家兴衰的关键。我国第一部历史文献《尚书》中说：“民可近不可下，民惟邦本，本固邦宁。”我国春秋时期的政治家、思想家管子说：“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心。”国家强盛，必须“以人为本。本理则国固，本乱则国危”。唐太宗说：“为君之道，必须先存百姓”“以百姓之心为心”。“民本”的呼声在我国数千年的历史上史不绝书，是我国封建统治阶级宣扬的官方意识形态之一，也是许多思想家的理想政治。民本思想在一定程度上被历代政治家转化为具体治理措施，主要有以下两大方面。

轻徭薄赋与劝民农桑。大乱之后或社会矛盾突出时，统治阶级往往以减轻农民赋税徭役负担的方式推行民本措施。“文景之治”“昭宣之治”“光武之治”“贞观之治”“洪武之治”“康乾之治”等所谓盛世，都是农民负担相对比较轻的时期。统治阶级还采取兴修水利、授田、推广农技、借贷土地种子、鼓励多种经营、招揽流亡人口，甚至由循吏一家一户的具体指导等方式劝民农桑，鼓励发展生产，提高农业生产率。值得一提的是，中国是东亚农业起源的中心。前近代以前，我国农业在土地利用方式、改善农业生产环境和多种经营、提高农业生产技术和能力以及精耕细作上，都走在世界前列，这与劝民农桑的民本政策有直接关系。

重农抑商与调节贫富。重农抑商是秦至清的基本国策，调节贫富是历代统治者试图缓和阶级矛盾、社会矛盾的做法，背后都有民本的影子。战国初的滕国国君曾请教孟子如何治理国家，孟子回答：“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。”“恒产”，主要指土地。我国封建社会前期，国家通过土地分配，保障个体小农拥有一小块合法土地，抑制土地兼并。封建社会后期，国家掌握的土地减少，但也通过调整税收政策以调节贫富差距，避免农民负担过重；也用各种方式垦荒拓地，使民有所归，不致流亡。值得注意的是，“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”的土地不均，“朱门酒肉臭，路有冻死骨”的贫富失衡，引发了历史上许多严重社会矛盾，是改朝换代的重要诱因。而农民失去土地是我国历史上社会动荡、国亡不治的重要因素。我国历史上贫富分化的主要表现是土地占有的不均。当贫富分化的状况恶化时，揭竿而起的农民起义口号就是以“均田”为中心的“均贫富”。

民本思想是我国传统政治思想的精华。尽管民本思想与封建政治制度和政治生态存在着不可调和的矛盾，但对于某些时期统治者减轻压迫的政策制订、部分官吏施政措施中的宽缓养民，都有积极促进意义，是衡量我国历史上统治者是否顺应规律治国理政的重要标志之一。

没有正确处理好农业与工商业的关系，是我国古代国家治理举措中一条重要的历史教训。我国自战国时期开始就出现了工商业经济比较繁荣的情况，城镇与市场，对外贸易，技术与资本都曾经发展到一定高度，甚至在明清局部地区的行业中，出现过资本主义生产关系的萌芽。历代也有鼓励工商、工商皆本的呼声，一些改革家曾经借助工商来理财，也取得一些成绩，但总体看，自商鞅变法后，抑制工商政策是主流，这对传统经济结构的突破性发展起到阻碍作用。

责任编辑：近复