脱欧公投与欧洲秩序的分裂

作者：田飞龙

来源：作者授权 发布

原载于 多维新闻网

时间：孔子二五七零年岁次己亥二月廿六日戊辰

          耶稣2019年4月1日

3月29日，英国没有脱欧，英欧协议未能生效。脱欧程序没完没了地僵持不下，反映了英国代议制民主理性品质的衰变，也折射出二战后欧洲一体化秩序进程的重大逆转。对欧盟来说，重新谈判的可能性很小，而且重启谈判旷日持久，对欧盟自身的经济与政治利益损害颇大。对英国来说，无协议脱欧是最糟糕的，但现有协议下的脱欧又不是最佳路径。甚至，连续否决政府协议案的背后政治动机很可能是不脱欧，是以拖待变，是向欧盟进一步寻求优惠条件，或者干脆将政治拖入僵局，倒逼“二次公投”，逆转脱欧方向。

从历史上看，英国在欧洲秩序中的地位与角色一直较为暧昧和特殊。由于英吉利海峡的存在及英国的海洋政体特性，英国在地缘政治上一直是“属于欧洲，但不在欧洲”（of Europe，but not in Europe）的独特定位。这一定位在欧洲大陆纷争不断时可以起到“战略主导者”的控制性地位，但在欧洲大陆联合自强的条件下则势必趋于边缘化。英国在陆地与海洋的“大地法”角色取向上坚定地走向了海洋，创设了富有全球化秩序意义的“日不落帝国”及其“英联邦体系”。在海洋法权鼎盛时代，欧洲大陆秩序受到英国“势力均衡”政策的结构性影响与塑造。但经历一战和二战，英国的海洋法权支配力已被掏空，已不具有控制欧陆秩序的实力地位。英国角色已被西半球的美国所取代。

施米特在1950年出版的《大地的法》中细致分析了欧洲传统国际法秩序的思想史与制度史，尤其提到了英国在其中的独特角色。施米特认为欧洲近代的三百年和平（16—19世纪）来自英国海洋法权与欧洲陆地法权的均衡秩序，所确立的是国家间的平等者战争法规范体系，通过“正当敌人”的概念消弭了“正当战争”的无限性与残酷性，实现了欧洲内部战争的理性化与人道化。当然，欧洲内部战争的规范化是以欧洲对非欧洲的自由“占取”为前提的。这里存在着一条国际法上的所谓“文明界线”或“友好界线”，在界线的欧洲一侧适用文明的国际法，而在另一侧则属于自由土地和自由海洋。这里的自由是欧洲殖民国家共同掠夺的自由，而绝不是目标区域土著居民的任何自由。

但欧洲和平秩序遭遇了内外的双重挑战：其一是美国的兴起与西半球“门罗主义”的规范化，导致欧洲对西半球殖民霸权的终结，自由占取成为历史，内部资源争夺就会加剧；其二，欧陆内部德国力量的崛起及其对英法固有均衡秩序的破坏性挑战，造成了欧洲内部的一战和二战，瓦解了和平的欧洲国际法秩序。早至一战末期，美国参战及威尔逊主义的提出，就已经预示着传统欧洲中心主义国际法秩序的崩塌。二战后美国对欧洲秩序的重建，表面上是恢复欧洲公法与和平，实质上是确立了美国对欧洲的殖民性主权支配地位，而欧洲必须在安全与秩序上配合美国的全球化战略。

英国在这一巨大的世界秩序变迁中逐步丧失了海洋法权的优越性与欧洲内部秩序的主导者角色。对英国而言，战后存在三种重建秩序权力的路径：其一是在传统殖民地范围内建构一个以英国为中心的英联邦体系，但受制于民族国家的主权意识及美国的战略性渗透而无法成就；其二是通过维持英美特殊关系继续控制欧洲及全球秩序，但自己只能充当配角；其三是参与欧洲一体化进程，但无法占据主导地位，无法在欧盟新秩序中起到支配性作用。如果参与欧盟不仅难以主导，还需要背负上欧盟的一系列条约义务，包括分摊难民、援助经济困难成员国、接受欧洲人权法院管辖等，那么英国自身的帝国荣耀和主权利益就会受到刺激和损害。正是在这一背景下，脱欧成为英国政治社会中一股日益强大的思潮与力量。

但脱欧在程序上本可以诉诸议会决策，这样更为理性及可控。英国却启动了全民公投。英国的保守政治文化与宪制传统本来是极端排斥作为激进民主形式的公投安排的，但在欧陆公法文化的影响及政客的机会主义操作下却堂而皇之地付诸实践了。公投一旦被引入，其进程与结果就具有极大的不确定性。像脱欧这样的重大政治决策，普通选民不可能具备充分的知识基础和审议理性加以合理判断和投票，只不过是根据自身的直接利害得失进行感性选择。公投的引入既是政治家轻率决策与推卸责任的结果，也造成了英国宪制秩序的失控和紊乱。因为公投被推定为人民主权意志，英国宪法上就缺乏任何机构或程序对公投结果加以合法纠正。除非公投法律明确规定了议会复核权，否则议会就不具有否决人民投票的合法权利。如果议会掌握了复核权，那么公投就不是真正的人民投票，而只是政治咨询或民意测验。2016年的脱欧公投，在法理与法律上较为轻率，未能清晰说明脱欧决策到底遵循的是人民主权还是议会主权。公投宪法性质的模糊性为后续脱欧程序的一波三折埋下了伏笔。

未来的结果无非是：其一，无协议脱欧，英国与欧盟之间变成最普通的国际法主体间关系，形同路人；其二，英国议会重新选举，新议会投票通过政府的脱欧协议，实现一种“有协议脱欧”；其三，新议会同意“二次公投”，但选民意见分歧严重，欧盟等待期有限，无法实际操作，不了了之。“二次公投”在宪法逻辑上很荒谬，不仅意味着英国政治的“儿戏化”，而且将导致“三次公投”等更为疑难的宪法问题。即便“二次公投”侥幸反转，脱欧程序结束，那么英国在欧盟内部也已丧失全部的道德正当性与权威感，而下降为普通的欧盟成员国，这与英国自身的传统、历史及政治定位直接冲突。

无论结果如何，脱欧都加速了欧洲秩序的分裂及英国的进一步政治萎缩。在21世纪的世界体系与国际法秩序中，欧洲总体的地位在下降，英国的退出与不知所从则标志着地理大发现以来英国作为海洋法权帝国的使命彻底终结。施米特所称的欧洲公法（国际法）的终结有了当代实践的有力回响。新的国际法或大地法则闪烁着新兴东方国家尤其是中国的文明与战略身影，“一带一路”与人类命运共同体提出了超越欧洲国际法与美式全球化的新愿景和新秩序。从千年人类史来看，这种秩序变迁并不奇怪，东方与西方秩序的重心转移与再平衡也处于人类整体性的和平发展范畴之内。

（原载多维新闻网2019年4月1日，作者系北京航空航天大学高研院/法学院副教授，北京党内法规研究会常务理事，法学博士）

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