大湾区引领“一国两制”新方向

作者：田飞龙

来源：作者授权 发布

          原载于 思考香港

时间：孔子二五七零年岁次己亥二月廿九日辛未

          耶稣2019年4月4日

2019年2月18日是“一国两制”历史上的重要一页。国家正式发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，系统规划了近期至2022年、远期至2035年的区域发展基本框架。这是一个内容详尽而雄心勃勃的规划，试图将大湾区打造为世界一流湾区，在其中探索成熟中国展现并贡献于世界的一系列新技术标准与制度标准。要理解新时代的“一国两制”、“一带一路”甚至人类命运共同体的理想蓝图与实践形式，大概就需要盯住这份发展纲要并进行动态的追踪与评估了。大湾区规划又一次在中国南海边划下了一个“圈”，一个在原来的“圈层”上更大、更复杂的改革之“圈”。

但这些作为并非没有任何对外的刺激和反响。越是中国雄心勃勃的计划，越能刺激起一波波的“中国威胁论”。“中国制造2025”就是这样的命运。但中国又是坦率的，将自己的目标和意图清晰示人，而且敢于示人，同时也将机遇和未来展现给世人。不过，对于大湾区规划的冲击波，港澳的感受应该是最为直接的，其对港澳本地人的未来想象构成了重要的冲击。有港人担心，粤港边界会因高铁和港珠澳大桥带来越来越多的内地游客而变模糊，湾区大规模的融合发展甚至对香港精英的过度吸纳也会造成香港的逐步衰落。这些理解方式与情绪是需要认真对待的。

边界意识根源于对“一国两制”的片面理解，认为“两制”是截然、刚性的二元体系，不是可以互动融合的体系。事实上，完整的“一国两制”始终包含着“两制”对“一国”的依赖及回溯性、整合性建构。大湾区规划正是要提供一种将“两制”及港澳融入国家治理体系与发展框架的宏观制度通道，以推动“一国两制”的全面准确实施。

当然，港人的担心也是合理的，大湾区建设必须高度尊重和充分利用“两制”之利，释放制度性差异带来的比较收益，同时将制度性摩擦成本降至最低，这样才符合大湾区整体“最优化”的理性建设目标。

从规划纲要来看，对制度边界的处理是辩证的：一方面，对于港澳既有制度和地位做到不降低，不改变，充分保护“一国两制”下港澳居民的合法权益甚至特别利益；另一方面，对于妨碍粤港澳人员、物资、服务流动的制度壁垒和政策障碍则予以积极的检讨和改革，特别是为港澳居民在大湾区创制更为平等和宽松的投资、就业、创业、定居环境及条件。进一步，对于港澳尤其是香港在社会管理、福利保障、食品药品监管、环境保护等方面行之有效的制度，大湾区可以尝试吸收转化，扩大香港制度红利的辐射范围。

整体来看，大湾区及围绕大湾区的“大交通”配套必然带来港澳居民的身份重塑和认同重构，与其固守“本土”边界，不如从容看待、适应及利用大湾区带来的丰富的成长发展机会。随着湾区整合的进展，“一国两制”既往的制度“硬边界”将以有利于港澳居民利益及湾区更高质量发展的方式而逐步“软化”，港澳居民也必然会在本土身份之上体验和建构出一种切合国民身份的新认同。

大湾区绝非对“一国两制”的单方改变，而是对“一国两制”新方向的引领。具体而言，大湾区发展对“一国两制”将产生重要的塑造与调整作用，体现在如下层面：

第一，大湾区是“一国”的缩微版，是“一国”的地缘隐喻。通过大湾区对粤港澳进行制度整合与优势融合，从根本上回应和回答了“一国两制”最终向何处去的远景问题，印证了邓小平“五十年之后不用变”的政治慧语。

“一国两制”不是片面的“两制”对立，而是“两制”共存共容于“一国”。大湾区提供了“两制”向“一国”回溯性、整合性建构的制度通道，提供了“两制”与“一国”之间更加丰富的制度性纽带，从而使得“一国两制”不再是简单的多元制度拼盘，而是逐步成为一个有机统一的宪制整体。

“一国两制”从战略上从属于国家整体的现代化与国际化战略。大湾区的整合发展及科技创新中心的聚焦打造，并战略性支撑“一带一路”发展，回答了新时代“一国两制”如何继续推动国家现代化与国际化的国家理性之问。

大湾区建设还可以提供港澳与内地制度良性竞争、互动、融合的全新契机与框架，实现制度性差异势能向制度综合性优势的转变，从而推动大湾区整体性的治理现代化，为国家治理现代化做先导和试验。

大湾区建设必然涉及超出粤港澳范畴的国家决策体制与机制创新，涉及基本法上的中央管治权与特区高度自治权的具体而有机的结合，从而探索“一国两制”下更加紧密的央地法权关系，推动央地互动更高程度的制度化和法治化。

总之，大湾区建设已正式拉开帷幕，伴随经济融合的一定是社会与制度更深程度的融合。这一融合不是简单的“大陆港澳化”或者“港澳大陆化”，而是港澳与内地共同创造一个作为国家改革开放与新一轮全球化“制度样板区”的、有机统一的大湾区，一个面向21世纪、熔铸并输出世界性技术标准与制度标准的创新型人文湾区。这一湾区牢牢地将中国与世界连接起来，使当代中国始终成为开放世界与新全球化的构成性力量和负责任国家。同时，湾区形成的技术标准与制度标准也将更深层次地反哺其他地区及国家治理现代化，推动中国整体性制度改革进程与制度文明的历史生成。

（原载思考香港2019年4月4日，作者系北京航空航天大学高研院/法学院副教授，全国港澳研究会理事，法学博士）

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