计划生育部门，该裁撤了！

作者：袁刚（北大政府管理学院教授）

来源：作者授权 发表，原载《同舟共进》总第342期（2016.9.27）

改革是万难之事，难就难在诸多既得利益藩篱的阻挠。周志忍教授的学术讲座：“机构改革：微观证据与宏观意涵”（北大政府管理学院2016年9月23日下午），就我国30年来的政府机构改革，特别是“大部制”改革的政策举措、实施效果、利弊成败等，从宏观与微观两个层面开讲，分析了机构改革中的诸多难点问题，也提出了一些对策建议。周教授提供了很多实证数据、图表，都是自己深入政府部门一线调研得来，使讲座很有说服力，我听后感触良多，有话要讲。

周敎授提到大部制改革之时，某部部长之下设了副职50多个，为的是安置合并过来的原各方诸候，这些头头谁也不能怠慢，这样的“改革”真叫人哭笑不得。周教授讲到民航总局归并入交通部，还是原班人马各搞各，大部制合并只是“形式”。这种情况并非个别，就象北大与北医大合并，走了个形式仍各搞各，这种改革还不如不改革！而我更关注的是原计划生育委员会与卫生部合并。当然，我不象周志忍教授那样深入一线能搞到许多实证数据资料，也没有那条件，我只是从报刊或网上看到些许信息，就计划生育这个世界上独一无二的政府部门的去留，谈一些个人看法。我认为：计划生育部门，该裁撤了！

一、合并后庞大的计生部门原班人马仍在寻租揽权

2016年9月22日，我上网看到了两条有关“计生”的新闻报道，一是“湖北宜昌公开号召生二孩，半数受访女性拒绝生育”；二是“20余省明确社会抚养费新标准，生3胎加大罚款力度”。看后深感诧异，好生矛盾好生奇怪啊！两条报道都是出自政府，一条是鼓励生育，一条是限制生育，当然，这中间有一个政策界限，即“二胎”。也就是说，没有按国家政策生二胎的，要鼓励甚至奖励生二胎，超过二胎生了三胎四胎的要从重罚款，美其名曰“社会抚养费”，标准是多少呢？各地不同，但相约要“加倍处罚”，国家工作人员超生还将接受开除工职处分。人啊人，对生孩子“卡位”数目化管理，精确到如此地步，古今中外少有。

我们先来看第一条报道。众所周知，中共十八届三中全会提出了许多改革事项，其中最具体实在也最受老百姓欢迎的是“放开二胎”。然二胎放开一年后，中国的生育状况怎么样呢？统计结果和许多调研报告都表明，情势不容乐观，原先预计的“婴儿潮”并未出现，城市中有生二胎意愿的青年人少之又少，甚至一胎都不愿生，农村本来就可生两个（或一胎半，即头胎是女可再生一胎，男则不许），故还是老样子。2015年8月，中南财经政法大学一课题组，对宜昌地区生育现状做过一次调研，结果显示，目前宜昌育龄妇女人均仅有0.72 个孩子，表明宜昌已进入超低生育水平。由此引发宜昌党政领导的忧虑，公开号召党员、团员带头生二胎。

然宜昌生二孩的号召却遭半数女性拒绝，调查数据显示，响应政策激励愿再生育者，仅为44.1%，不到一半。不想要二孩的原因在于经济压力，很多妇女回答：养不起，不给社会添堵！宜昌的“少子化”并非孤立现象，据国家统计局公布的数据测算结果显示，2000 年之后，中国的总和生育率就已经进入1.3 以下，近年来更表现为持续走低之势，“放开二胎”也没有扭转这种势头。

据《上海市老年人口和老龄事业监测统计调查制度》资料显示，截至2015年12月31日，上海全市户籍人口1442.97万人，其中，60岁及以上老年人口已达435.95万人，占总人口的30.2%。老年人占到全市人口的近三分之一，城市的活力和未来靠什么？多亏了外来青年人的涌入。而在未来一段时期，由于上海步入老年阶段的人群中80%是独生子女父母，纯老家庭、独居老年人将会增加，人口形势已十分严峻。

中国就业研究所所长曾湘泉在11月19日举行的“2016年中国劳动经济学会年会”上表示，近5年中国劳动力累计减少2,000万 。曾湘泉表示，15-24岁青年劳动力是劳动年龄人口下降最明显的群体，2006年这个群体有1.2亿人，预测到2020年将会下降到6,000万。又据统计，2015年中国60岁以上人数达到2.2亿，占总人口比重超过16%，预计2025年这一数字将突破3亿。中国老龄委办公室预计，到2050年左右，中国老年人口将达到全国人口的三分之一。中国将很快进入老龄社会。

应该说经过近半个世纪的强制性计划生育，中国的人口形势已出现逆转，一胎化使中国青少年大幅度减少，大城市的小学也减少了,祖国的花朵凋零，中国的未来前景堪忧。“放开二胎”这项改革，并不是主管的计生委提出，而是习李中央听取专家建议，依照中国人口形势作出的重大调整，是写在中共十八届三中会公报中的。随后计划生育委员会也归并到卫生部了，这是习李中央深化改革的重要举措。对此计生委干部一开始就是抵制的！当时计生委发言人毛群安面对记者发问就吱吱唔唔。我曾遇到一个原计生委离退休干部，说计划生育不搞了，我们怎么办？一大摊子人怎么办？并大骂北大孔庆东，因孔教授是公开反对计划生育一胎化的，我们在一起还交流过。

我们再来分析第二条报道，请注意，所谓明确“社会抚养费”新标准，“生3胎加大罚款力度”的决定，不是来自中央或国务院，是“20余省”的计生部门，也不是全国，还有十多个省市没有参加。如此牵涉亿万民众的“决定”，卫计委主管为什么不统一规定呢？有此必要吗？卫生部的领导同意征收“社会抚养费”吗？我们由此至少可以看到，原计生委与卫生部合并后，仍各搞各，庞大的计生委原班人马仍在，并独立运作，与卫生部并没有什么交集。就象周志忍教授调研所述交通部与民航总局合并后的情况一样，看来“大部制”机构改革只是走走形式，原体制机制依然我故，人员一个也没裁减，官员谁也不愿放弃手中的权力，部门也不愿减少自身的部门利益。

所谓“20余省明确社会抚养费新标准，生3胎加大罚款力度”，其实就是原计生部门揽权寻租，不顾人民利益国家前途，追求自身利益，强调自身存在，是典型的追求部门利益，是反改革。又广东、海南、云南、贵州4省计生部门还擅自规定，企业对超生员工将直接开除，仍在强化计划生育职能。中共十八大既然“放开二胎”，深化改革既然将计生委合并于卫生部，原先强制性计划生育政策，本应改变了，计生部门也需职能转变，要简政放权。

上述第一条报道宜昌女性半数拒绝生二胎，其实还有相当数量一胎也不愿生，或患不育症者，经半个世纪强制性计生，我国城镇形成的4·2·1“少子化”严峻形势，计生部门并非不清楚。即使放开二胎，也难以达到世代交替水平，因为有相当多不愿生者，甚至有母亲愿生，但已上学的独生子女怕不再独受宠爱，而威胁父母不准再生弟妹者。生二胎如今是困难重重，即便有少量生三胎者，也难以补偿不生者留下的空缺。

据《参考消息》网2016年12月4日引述外媒报道：“中国生育水平全球最低， 二孩政策影 响甚微”。现在80后、90后青年，对生儿育女普遍缺乏意愿，从大趋势看，“放开二胎”后生育政策必然还要继续放松，还有必要针对极少数愿生三胎者，专门制定新规，“加大罚款力度”吗？计生官僚部门生怕自己手中没权没钱，没事找事以权力寻租。早就有人追问所谓“社会抚养费”名目及其去处，其合法性何在？还有必要继续征收下去吗？

所谓机构改革，就是要将权力不再的冗散机构革除掉，放开二胎后，计生部门到底还有什么事可干？还有必要花纳税人的钱养百万计生干部吗？计生部门自称还有许多人口信息统计工作要做，其实中国自古以来户籍制度发达，人口信息民政部、公安部早就在做且做得更细，无须叠床架屋让计生委来重复统计。计生部门百万干部应该裁撤或转岗了，即使还搞计划生育，也用不着设专门机构豢养百万官员，这样的官府衙门全世界唯独中国才有，深化改革当然要裁撤这些多余冗员！

二、计划生育衙门和百万计生官员无继续存在理由

深化改革就是要破除既得利益藩篱，斩断滥权寻租的渠道。

20余省计划生育部门要生存，加大超生3胎“社会抚养费”罚款力度，依据的是什么呢？他们说是依据宪法和《计划生育法》。其实宪法写上计划生育很不严肃，就象文革宪法写上林彪是接班人一样可笑！但即使宪法写了也不能成为计生部门百万官僚存在的依据，世界上搞过计划生育的国家也有不少，他们只是宣传宣传，并没有拥有众多官员的计生衙门。既然有了《计划生育法》，各级政府本可依法行政，如卫生部门、民政部门，也就更没有必要专设计生衙门了。且《计划生育法》也可调整，现在可生二胎了，不久可生三胎或自主生育，而怕就怕放开了也没人生！恐怕新法要向日本、韩国等发达国家那样，鼓励生育，其时日估计也不会拖太久，那么，还用得着长久保有冗散超大型的计生委衙门吗？且计生委不是已经归并卫生部了吗？怎么还按老规矩发威呢！

这让我们看到了改革之艰难，看到了既得利益旧官僚对改革的阻挠，同时更感到深化改革之必要！在中央宣布“放开二胎”后不久，计划生育部门就开会并请到最高领导人来发话：计划生育是基本国策，要长期坚持。正如全国总工会开会也请来国家老大发话：工会是重要工作。其实工会系统自改革开放以来就基本上无事可干，于是与计生委一样没事找事，为自己的生存找依据。官办工会在共和国体制里也有“法”可依，却是人所共知典型的冗散机构，找到最高领导人来说几句套话，也不能改变其冗散是改革对象的实质。

我认为，应革而尚未革除的冗官，找大领导来为自己说几句官话套话，恰恰是其阻挠改革以自保的手法，是出阴招推出的隐性阻力。2016年5月20日，卫计委下发《国家卫生计生委办公厅关于加强新形势下计划生育宣传工作的意见》（国卫办宣传发[2016]21号），提出要“协调有关部门，加强负面信息的管控”，竟然为保部门的生存与利益，要封民众的口，只许他们“宣传”，不准民众反对，要对批评计划生育的声音和信息进行全面“管控”，以强化自身地位。

2016年6月15日李克强总理宣布，在前已废止489件文件的基础上，再废止506件国务院文件，强调简政放权要落到实处。前后上千件国务院文件失去效用，必然会使一些政府部门丧失往日的事权，遭抵制在意料之中。所以李总理特别指出：“坦率讲，咱们一些地方和部门，确实也存在‘糊弄’企业和老百姓的情况。明明发了新文件，却仍拿以前的旧文件来‘卡’人家”。总理强调：“旧文件明明废止了，就别再当作权力‘把着不放’了”。李总理讲的主要是经济事项，其实计划生育部门也一样，已归并卫生部却不裁员，仍把着旧权力不放，纠集20余省计生委来强化部门利益，“加强新形势下计划生育宣传工作”，管控“负面信息”，其行为是相当恶劣的！

就拿所谓“社会抚养费”来说，城市有如宜昌调查所知，连想生二胎的妇女都不过半，生三胎的夫妇少之又少，又能抓到多少人交超生罚款。农村会有，如最近披露的甘肃康乐县杨改兰惨案，杨就生了4个，对这样的人家又如何去“加大罚款力度”呢？杨改兰家其实不用精算，一看就应认定为低保户，为什么明明穷困，却享受不到国家扶贫低保待遇呢？其中重要原因恐怕就在超生，违反计划生育，对她家“一票否决”。

里约奥运为中国队斩获冠军的女排英维朱婷，就是超生的第三胎，她上有两个姐姐，违反计生当年差点被弄死，可见计生之恶！若在城市，就不可能会有朱婷的诞生。豢养百万计生官员，需要庞大的行政开支，给计生员发工资奖金，其中一部分来自于超生罚款。“放开二胎”也断了计生部门财路，怎么办呢？20省市计生部门不思改革，心往歪处想，搞起了加大对第三胎罚款，想以此弥补亏空。但中国能有几个张艺谋，城市罚款对象既很少，农村生了也罚不了多少，而对于无事找事的计生官员，为什么就不可以裁撤呢？裁了不就可以减少行政开支了吗！

对于计划生育政策的去留，官方在犹豫，民间也有论争。如湖北黄冈退休干部陈天才，刊文说《资本论》是反科学技术的经济学说，令人刮目相看，但他又刊文说以人口拉动经济有违常识，支持计划生育。如今中国的人口形势是明摆着，清末时中国人占世界1/3，共和国成立是1/4，现在是1/5不到快1/6了，虽绝对人数多了，但所占比例少了。人多好还是人少好，各人意见都可保留，也可争论，但最好不要强制。尤其是强制性计生半个世纪后的今天，老龄化社会提前来袭，人口结构极不合理，一对年轻夫妇普遍要赡养4个老人，青年劳动人口在逐年减少，人口红利不再。

宜昌调查组鉴于少子化严峻形势，提出政府拿出10%的财政，来奖励资助生育，这也不一定公平，而超生罚款则更有亏人性。我认为现阶段我国完全可以实行自主生育，生多生少由家庭自主决定，不奖也不罚。随着现代化城镇化的飞速发展，我国必然也会象日本、西欧、新加坡等发达国家一样，患上不愿养育孩子的“文明病”，到那时再出台奖励生育的新政策。但不管是现在还是将来，计划生育衙门和百万以上官员都是多余的，冗官是该裁撤啦！

三、百万计生官员可以转岗从事食品医药卫生监管工作

“放开二胎”政策让各地计生衙门无事可干，随着罚款减少福利也降低了，引来不少计生官员抱怨。如2016年5月23日，湖北省公安县乡镇计划生育服务中心主任就带着30多名部下，到县卫计委上访请愿，并拉出两条红色横幅：“落实中央政策，保我应有待遇”；“稳定计生队伍，还我应有身份”。他们不满于政府“卸磨杀驴”，认为自己现在成了“弃子”。但他们的请愿非但没有得到民众同情，反而遭到众人鄙夷，先前他们充当酷吏鹰犬，经常出动“夜捉人”，罚款拆屋强制引产，凶残超过石壕吏，民众骂他们是“恶有恶报”。

然百万以上计生官员的去留，的确也是令中央头痛的事，干部失业上访影响会很不好。怎么办呢？全部裁撤行不通，我认为可以转岗，既然已归并于卫生部，完全可以在卫生部领导下，在全国范围从事食品医药卫生监督等维护民众生命健康的工作。那才是真正的为人民服务，且是当前之急需，不但不再会遭受民众鄙夷，反而会获得民众交口称赞。

众所周知，我国当前食品医药等方面的安全形势十分严峻，前不久曽出现黑心三聚氰胺毒奶粉事件，活生生的婴幼儿被毒死了；最近又发生大面积大批量毒疫苗事件，残害的仍是祖国的花朵少年儿童；近日媒体更曝出常州外国语学校近500名学生，受附近“毒地”影响，出现身体异常；2016年6月22日，北京白云路小学的跑道与教室空气质量出问题，经检测是塑胶跑道有毒，教室空气中甲醛超标。相当多的中小学体育场馆，被黑心厂商用塑料垃圾制成“毒跑道”，严重威胁青少年的健康。这些事计划生育委员会能不能管呢？

令人难以置信的是，这并不在计生部门职权范围内，而是另有监管部门，且政出多门，监管力度很差，以致此类危害少年儿童的案件层出不穷。计生部门主要就是管生孩子，发狠动粗不准人超生，至于生下来后少年儿童的健康成长，则管得很少，甚至不闻不问，这是本末倒置。

2016年1月28日，中共中央总书记习近平对食品安全工作作出重要指示，强调确保食品安全是是各级党委、政府义不容辞之责，要切实保障人民群众“舌尖上的安全”。7月2日，张德江委员长在人民大会堂主持召开了全国人大十二届常委会第21次联组会议，专门审议检查食品安全法实施情况的报告。张委员长指出：“食品安全是事关广大人民群众切身利益的大事，是重大的民生工程、民心工程”。包括北大前校长周其凤在内的诸多委员都提出了质询，国务院副总理汪洋和有关部门负责人到会应询。汪副总理表示：“我国食品安全基础还比较薄弱，部分领域和地区食品安全问题仍然比较突出。要认真研究解决执法检查发现的问题，持之以恒地贯彻实施好食品安全法，抓紧建立统一权威的监管体制，形成社会共治机制”。他强调要加大监管力度，彻底堵住食品安全链条上的各项漏洞，确保“产”得安全、“管”得到位、“吃”得放心。

2017年伊始，习近平总书记就针对食品安全作出重要指示：民以食为天，加强食品安全工作，关系我国13亿多人的身体健康和生命安全，必须抓得紧而又紧。国务院总理李克强也批示指出；食品安全是全面建成小康社会的重要标志。

这说明中央政府对人民健康食品安全等问题，是相当重视的，但为什么仍问题频出呢？我认为主要在执行不力，不但监管上事权不统一，政出多门，而且缺乏一支强悍的执法队伍，没有计生员抓超生孕妇那股狠劲。现在“放开二胎”，用不着对大肚孕妇发狠了，何不将百万虎狼之师转向食品安全方面？这支超强的监管力量，与其着力不讨好地去抓很少很少的超生第三胎者，不如调转枪口，专抓危害人民健康的食品医药犯罪分子，不仅可“夜捉人”，而且可全天候监控，对罪犯抓得狠，执法越有力，民众越更称心，会拍手称快。实行职能转换，则原计生部门干部就不会成为“弃子”，更不必“卸磨杀驴”了。卫计委这个不伦不类的名称，也可恢复卫生部正名，统一事权，原计生干部在卫生部统一指挥下，为保护人民的健康幸福，就可以多干实事好事，对象朱婷这样的超生孩子，则可放她一马！

食品药品方面的犯罪，真可谓怵目惊心，前段时间关于地沟油方面的报道，让人吃饭都恶心。又据2016年6月28日《法制日报》报道，有犯罪团伙专门销售氰化物、琥珀胆碱、呋喃丹等剧毒药品，又有人专门购买这些药品用之于毒狗、毒鸟等，更有人专门收购这些被毒死的狗和鸟，投放到人们的餐桌，形成巨大的产业链。已有1.4万余斤含剧毒的狗肉；11万余只毒鸟流向安微、山东、江苏、上海、天津、广东等地市场，不知毒害了多少食客。这样的案例还有很多，犯罪分子无孔不入，防不胜防。

9月30日中国社科院城市发展与环境研究所党委书记李春华在2016年中国城市发展高峰论坛上表示：2015年因国内食品安全导致死亡人数达上万人，经济损50亿元。中国每年返回餐桌的地沟油在200万吨以上，犯罪分子在高额利润的驱使下，把人格道德底线都抛弃了。如果遍布全国各基层的百余万计生干部能转岗，象对付超生那样对付猖狂的食品医药犯罪，则必能让汪洋副总理所称“基础还比较薄弱”的我国食品安全形势，立马改观，让犯罪分子无处藏身。凡关乎人民健康的环境污染问题，民众生老病死各环节的卫生监督，都统一事权归卫生部管，则归并于卫生部的广大计生干部，这支精兵强将，也就不愁无事可干了。

百万计生官员转岗，不再搞计划生育而从事食品医药卫生督察，其经济效益也是可以期许的。就拿毒奶粉事件来说，事发后民众对国产奶粉谈虎变色，纷纷到香港去买外国奶粉，使我国奶牛产业遭受沉重打击，至今仍难以复苏。如果计生官员能重拳出击，扭转这种局面，则中国奶牛奶粉产业能复苏，养奶牛的农民能致富，其经济效益何止百亿元计。监管官员若能担保质量，民众必能很快恢复对国产奶粉的信心，国内奶粉市场会很快向自产倾斜，将洋奶粉挤出中国市场，若果能如此，则给这些在一线辛苦的人发些奖金，的确是不在话下，又何苦要伸手去重罚那些可怜的孕妇呢！

四、结语：深化改革破除冗官冗费没有折扣可打

改革已涉入深水区，深化改革就是要破除根深蒂固的官场陋规和利益藩篱，我国政府机构改革进行了近10个轮次，表面上机构少了，实行了“大部制”，但从不裁员，官数并未减少，不减和尚只拆庙，职能转变也就无法真正达标，计划生育部门就是典型案例。周志忍教授提到的交通部与民航总局合并的案例，也只是官场之一瞥，由于顾忌几千万干部饭碗，机构改革从不敢在人头上裁减，大部制成了排列组合游戏。不少官员仍拿着早已废止的文件，按老规矩摊派寻租捞钱，计生部门并入卫生部后仍抱着旧思维不改，强化职能，加大超生“社会抚养费”罚款力度。许多部门在放权归并后，仍自行其事，按老规矩办事。周志忍教授提供了详实的数据，感到问题很严重，很难办，进而提出：中央以后别再老提老搞机构改革了，先把内部关系理顺，要搞更精准的机构搭配，不要走形式。周教授的说法自有其道理，他的另一个身份是北大政府管理学院党委书记（刚退下），话也只能说到此为止。

我则认为政府机构改革要与政治体制改革结合，要动真格，要做好顶层设计通盘规划。凡冗散机构如官办工会等，该撤就全部撤除，不留尾巴（如搞什么事业编制），不留隐患，有些可以转岗转换职能，如计生干部可在卫生部统一领导下，做食品医药卫生监管工作。改革的对象在政府自己，要将改革的手术刀挥向自己，敢于向自身冗官冗费大肿瘤开刀，治标也治本。

当然，我们学者可以站着说话不腰痛，真正当家的就要顾忌盘根错结的利益关系，如习近平总书记宣布再裁军30万，主要是文职军官，但这些人的安置去向就成了大问题。怎么办呢？习总书记于是下死命令，要求地方各级政府不准拒收军转干部，而地方上早已官滿为患，精简机构都减不下去。那又怎么办呢？只好虚位广设副职，所以地方政府副局长、副局级调研员多如牛毛！周志忍教授说中央某部设50多个副部级职位，也是没有办法的办法。但军转干部不安置也不行，会影响军改仍致全军的稳定，所以说大老板的确难当。愚以为军队既自古就由国家包养，军转干部可以一次性或分几次给予足够的货币，让他们自行创业或安养颐年，没有必要向早已冗官冗费严重的地方政府转移负担。

改革凡涉及到人的利益，总是难办的，工人可以下岗，干部只能分流。分流渠道有限，许多地方把高速公路收费站当作分流干部的好去处，于是乎许多高速公路运营几十年仍无法营利，银行贷款还要几十年才能还清，绝大多数收费站收了几十年仍在收。我国庞大的党政干部官僚体制，是改革的基干力量，也是改革的对象。全世界独一无二的计划生育委员会，在中国忍痛大搞一胎化强制性计划生育特殊时期，形成百万以上的计生干部队伍，在大干了40年后也面临转型改革，中央“放开二胎”及其与卫生部合并，就是改革。

改革必定还将进行下去，是强化计生职能还是相反，相信大家都是明白的，这个全世界都少有的机构，终究要在中国政府序列中裁撤，时间也不会拖得太久。的确，改革是万难万难之事，但不改更不行，排除万难硬着头皮，也要把改革推进下去。我们期望中共十九大能拿出更切实的措施，治标也治本，在简政放权破除冗官冗费，推行政府机构改革方面，获得决定性进展。

（2016.9.27发表于《同舟共进》总第342期，2016.12，以“三胎罚款何时休？”为题摘要刊发。2017.1.18改定）

责任编辑 吹剑