如何走向“善治”：浙江省民间信仰“社会治理”转型的反思

作者：陈进国、林敏霞 

来源：作者授权 发表。原载邱永辉主编《中国宗教报告-宗教蓝皮书-2015版》社会科学文献出版社 2016 年。

时间：孔子二五六七年岁次丙申十一月十日甲子

          耶稣2016年12月8日

摘要：浙江省是民间信仰比较发达的地区,地方政府在民间信仰事务方面的治理方略，带有强势主导和危机管控的历史惯性。在历次的拆庙整治运动中，民间信仰庙宇皆首当其冲，反复陷入存在的合法性困境，而地方的宗教生态系统也面临着越来越多的挑战。近年来，浙江省逐步从立足于政府本位、自上而上管控的社会管理（Social Administration）朝法治化、自治化的社会治理（SocialGovernance）方向艰难地转型。民间信仰工作如何走出“治理失灵”和“治理错位”，推进“治理创新”，走向“社会本位”的“善治”（good governance），也是我们衡量一个“好的社会（Good Society）”的重要指标。民间信仰治理走向“善治”的过程，也是一个“文治构建”的过程，即培育社区公民的文化自觉和社会参与意识，推动社区文化发展，提升社区生活品质，从而构建社区文化认同和社区生命共同体。

关键词：民间信仰 社会治理  善治  文治构建

一、牟言

浙江省是中国民间信仰比较发达的地方，几乎各个村社和城镇都有民间庙宇，信仰习俗活动活跃多姿。多年来，浙江从多方面探索民间信仰事务治理的方式，不同市县相续制定“关于加强民间信仰事务管理的意见”，取得一定的治理经验。2013年浙江省政府推动“三改一拆”[2]三年行动，强势拆除、整改了许多的民间信仰庙宇，引发国内外社会的广泛的关注，给当地宗教生态系统及社会治理方略带来了诸多的冲击、挑战，出现宗教和社会的“治理危机”（Ｃrisis in governance）。2014年9月，浙江省出台了《浙江省人民政府办公厅关于加强民间信仰事务管理的意见》（浙政办发【2014】113号）及《浙江省民间信仰活动场所登记编号管理办法》（浙民宗发【2014】63号），正式将民间信仰事务纳入各地政府社会事务的依法治理的范畴，试图改变民间信仰治理无法可依的被动格局。

本文拟以浙江的民间信仰治理为个案，从民间信仰与社会治理的关系视角，来反思中国的民间信仰事务，如何有效地实现“社会管理”到“社会治理”的创新变革，走向可能的“善治”，从而为建设一个“好的社会”，留下历史文脉，留下文化乡愁。

二、浙江民间信仰发展现况

民间信仰在浙江省各地区一直具有广泛而深远的影响。无论就其分布范围，还是庙宇数量，都超过了五大建制性宗教形态。据浙江省民宗委2010年统计，全省五大宗教共有统计信徒180多万人，宗教教职人员2.5万余人，宗教活动场所1万多处，省市县三级宗教团体225个，宗教院校4所，培训中心32处。[3]据2013年底统计，按主建筑20㎡界定的话，全省民间信仰庙宇总计33678处，其中杭州市1253处，宁波市4058处，温州市8579处，湖州市2000处，嘉兴市753处，绍兴市1691处，金华市5000处，衢州市88处（不太确切），舟山市682处，台州市5686处，丽水市3888处。[4]有些县区的民间信仰庙宇比重较高，如2013年统计，天台县有1500多处，苍南县有1529处，宁海县有1000余处，丽水县1200多处，青田县有1200多处。[5]

与其他南方省市大同小异，浙江民间信仰同样带有“四多一低”（神祇多、信众多、场所多、活动多、受教育程度偏低）的特点，在地区（沿海与内地）、城乡、民族（族群）等方面发展并不平衡。民间信仰的管治主体呈现了超稳定的“三角共治”的格局，即庙宇的社会事务（俗事），主要由地方乡贤或地方精英、村委会、老人协会等等组成管理主体；庙宇的法事操持（圣事），主要由火居道士等仪式专家来负责；地方精英、仪式专家、地方政府，各自承担庙宇之俗事、圣（法）事、政事之事宜。近年来，个别地方也出现“圈庙运动”和“党政治庙”“公司办庙”现象。旅游、文化、文物等部门或者私营、国营公司等，取代民间信仰庙宇的自主治理主体，成为实质上的管治主体。在民间庙宇化身为旅游文化景区之后，政府或公司“看得见的手”收取门票及香火钱，从而“异化”了旧有的三角共治格局。民间信仰的非遗化、产业化、官办化趋势明显。政府或公司如何体面地退场，还庙于民，还庙于社区，也是未来政府必须面对的管治难题。

作为一种活态传承的民俗文化与世代延续的宗教文化的表现形式，浙江的民间信仰体系复杂而多元，其地域崇拜传承了“祖有功、宗有德”的传统，并与地方社会的生产、生活习俗紧密相关。诸如潮神吴子胥、天妃妈祖、陈十四娘、戚继光、杨府侯王、郑成功等信俗，凸显了海洋文化的民俗底色；蚕神崇拜是杭嘉湖地区蚕丝业发展的见证；胡公、关帝崇拜是地方圣贤信仰的典范；而跳僮借窍是远古巫觋文化或萨满信仰的再现记忆。宋元以来，浙江等地区造神运动此起彼伏，新时代续延此风。诸如温州平阳县毛泽东庙（已在“三改一拆”运动中拆毁）正是旧有英雄崇拜的唤醒与发明。而民间信仰的“跨区网络”相当的发达。每年一度的嘉兴水上庙会——“网船会”，吸引了江、浙、沪、皖等省近130个民间社团和数十万民众参与。网船会所在地的秀洲区王江泾镇刘王庙也是旅游公司作为管理的主体。

2014年，浙江省出台了两个民间信仰治理方面的重要文件（详见前言），是浙江规范化民间信仰事务治理的标志。2015年，浙江省全面启动全省民间信仰活动场所登记编号工作，计划用3年到5年时间完成全部工作，建立完善民间信仰活动场所数据库。其中，2015年拟完成5000处登记编号，重点针对涉及文物保护和承载非物质文化遗产保护项目的场所。4月份为启动月，进行动员部署和业务培训。4月15日，浙江省民间信仰活动场所首证颁发仪式在嘉兴市秀洲区王江泾镇刘王庙第七届江南网船会活动上举行。10月份为推进月，召开全省现场会，以县（市、区）为单位，组织民间信仰活动场所集中颁证仪式。[6]

三、拆建轮回：浙江民间信仰的管治之殇

改革开放以来，在涉及民间信仰存在的合法性问题上，浙江的地方政府与民间社会经历了多回合的“博弈”历程。围绕庙宇的拆与建，出现了多次拉锯的明暗之战。1980年以来，浙江省就有多次的拆除小庵小庙整治运动，累计强势拆除了数万处民间的庙宇，由此引发了不少的社会治理失灵问题。如2004年2月15日海宁市黄湾镇五丰村某庙宇火灾烧死了40多位老人，就跟地方强拆4次，信众不得已反复重搭简陋庙棚有直接的关系。2013年以来，省“三改一拆”运动如火如荼，许多传承久远的庙宇同样被“违建”强拆。但是，运动式整治的效果并非佳评如潮，崇拜回潮同样韧性十足。仅台州近20年来强拆了累计超过6600多处的庙宇（其中2013－2014的“三改一拆”运动拆除了1200多处），但重建依旧。[7]舟山市民宗局做过民间庙宇“拆与不拆”的访谈调查，“同意保留的占72.1%，认为可改作他用的占25.4%，同意拆除的占2.5%。座谈时几乎所有干部和群众都反对拆。”[8]而台州市于2000年-200?1年之间清理小庙4918处，但到2005年台州市仍有小庙4170处。[9]

官民双方在“拆建轮回”的演绎，使得民间庙宇的管治成本急剧上升，造成了大量的社会资源浪费，催化了地方宗教生态失衡，压缩了和谐平等的信仰对话空间。针对民间信仰的“迷信”“封建”“巫术”等等的话语批判被再度地强化，不仅破坏了佛教、道教赖以落地生根的信仰土壤，而且加剧了基督教与民间信仰之间的信众争夺。甚至一些基层干部也陷入尴尬的“双重话语陷阱”，在官方台面上宣称“破除封建迷信”，在私人场合又传承信仰习俗传统。温州的“跳童”坐堂看病等“民俗疗法”屡禁不绝，就与俗话说的“睁一只眼闭一只眼”的双重话语构建有关。“拆建轮回”折射出政府的“治理危机”与“治理失灵”。

改革开放以来，浙江的城镇化进程同样出现强势的“拆庙造城”风潮，以推动房地产的商业开发。如2011年，温州府学孔庙遗址、工人文化宫被拆除，原址建设一百超市；同年，具有1000多年历史的萧山小城隍庙被以“异地拆迁保护”名义强拆。2011年9月，上城区法院作出（2011）杭上行初字第34号行政判决，驳回小城隍庙的诉讼请求。

2013年，浙江省政府决定深入开展旧住宅区、旧厂区、城中村改造和拆除违法建筑（简称“三改一拆”）三年行动。“三改一拆”运动掀起新一轮整治、拆除民间庙宇的狂潮。根据省民宗委的统计，至2014年8月，全省共拆改涉及宗教和民间信仰点违法建筑面积134万平方米，涉及基督教违法建筑仅占2.3%。而民间信仰庙宇违建整治是“三改一拆”六大专项整治行动之一。其中，仅台州市就拆除了1200多处！而温州市拆改了约800多处。

宁波市“三改一拆”行动简报56期反映了浙江强势整治民间信仰场所的思路和方式。宁海县的工作思路是“控制总量、制止新建、依法管理、确保稳定”，确立“1镇1教堂、5-10村1寺院、1村1信仰点”的布点规划导向和场所数量上限，按“四个一批”（保留提升一批、整改规范一批、合并调整一批、取缔拆除一批）的方式，进行分类处置、分批拆改。仅2013年，宁海县拆除、合并与改作的宗教场所和民间信仰场所230个，场所削减率超20%。[10]台州市“三改一拆”行动简报第65期系统地介绍了临海市的拆庙经验，并被省委领导批示各地学习。所谓的“临海经验”就是24字：“摸底清、部署细；造势足、阵势大；纪律严、工作实；利用快、促改提。”拆除必须彰显钢铁一般的执行力和“快、猛、狠”的“沿江力度”。仅2013年9月17—18日两天，就闪电式地拆除了所谓的违建场所96处，面积21943.4平方米。截止10月23日，共拆除158处，面积37140.67平方米。[11]2013年，三门县实行“全县非法庙宇整治集中推进月”行动，“舆论先行、协同作战”“项目化分解、责任制捆绑”，组织了1000余人的拆违队伍和大批挖掘机，形成强大的震摄效应，在同一时间，统一指挥、集中行动、强势推进。数日内全县共整治庙宇102处，完成年度任务的107%。该县同时强化“防控结合”，建立点、线、面结合的三级监管网络。浙江还制定了《拆违工作年度考核评分细则》，凡发生暴力抗法事件、群体性事件、极端恶性事件等情况，公务人员必须扣分受惩罚。在这些简报中，我们可以感受到地方政治语言的强力和地方国家机器的强势！

在追求“快、恨、准”和钢铁般执行力的拆庙运动中，传统信仰生态被破坏是必然的，庙宇的历史文物遭殃是必然的，引爆社会冲突是必然的。只是存在问题往往被高压式的维稳机制消声了。2013年7月，温州市任桥村村民因不满强拆作为老人活动中心的寺庙，与拆迁人员和特警对峙冲突，强拆被迫暂停。2014年2月10日，省“三改一拆”行动领导小组办公室、省民族宗教事务委员会、省文物局联合发布了浙民宗发（2014）13号文件《关于“三改一拆”涉及宗教和民间信仰活动场所违法建筑处置工作的提示》，要求避免误拆误伤某些文物场所——被列为文物保护单位或列入第三次全国文物普查登记名录，或承载非物质文化遗产项目并开展民俗活动的庙宇。根据笔者在2014年3月的访谈，该文件是为了对治地方拆庙大跃进运动中的可能误判，只是在风暴眼中无法明言，只好采纳如此折衷办法。2014年3月1日《光明日报》发表了《三改一拆别误伤老建筑》，也委婉地批评了浙江疾风暴雨式的拆庙行动可能破坏建筑文物。而根据笔者与台州、嘉兴等地民宗部门的访谈，很多村落为了完成拆庙的硬性指标，往往选择拆除具有文物价值的庙宇，而尽量保留那些题写功德碑的新建庙宇。时省民宗委出台《浙江省人民政府办公厅关于加强民间信仰事务管理的意见》》（浙政办发【2014】113号）及《浙江省民间信仰活动场所登记编号管理办法》（浙民宗发【2014】63号），也有阻缓市县政府在“三改一拆”非理性行动的策略考量。

2014年3月，在浙江省政府多部门联合招开的民间信仰治理座谈会上，笔者与同仁应邀在场，时省文化厅某处长公开向某拆庙典型市的某退休民宗局长强烈地表达不同意见。在双重话语陷阱中，职能部门内部的观念冲突，凸显出地方政府在民间信仰事务方面的“治理困境”。“取缔一批”与“恢复一批”的轮转现象普遍存在，加剧了地方政府大量的治理成本。

四、浙江民间信仰管治模式的探索与检讨

尽管面临着“拆建轮回”的治理困境，多年来浙江省各市区在民间信仰事务治理方面仍然进行了多种模式的探索，也积累了许多的经验教训。2013年，浙江省民族宗教事务委员会的《创新宗教事务管理模式，加强基层宗教工作力量》的报告,总结了浙江省在民间信仰治理工作上的经验的三种模式：

１、强化宗教服务管理，推进执法与服务相结合的专业模式。

２、强化乡镇工作力量，推进乡镇属地管理的温州模式。

３、强化群众自我管理，推进村级宗教管理的慈溪模式。

（一）设立执法队伍的专业管理模式

所谓的专业管理模式，浙江省民宗委概括为：“执法与服务相结合，增强对宗教事务的专业服务管理”，在民宗部门建立各种类型的宗教执法或服务机构，确保宗教工作的机构、经费、办公条件，解决“谁来干、干什么、怎么干”的问题。比如，杭州、宁波、绍兴、舟山设立宗教民族事务服务中心、宗教管理中心、宗教事务管理所；温州设立宗教行政执法队、民族宗教事务所；台州市设立宗教执法大队、宗教事务稽查队、宗教服务中心。[12]

毋庸讳言，“专业管理”模式的出发点是想推进民间信仰治理的法治化、规范化进程，但所谓的“宗教行政执法队”“稽查队”“服务中心”并没有明确的执法根据，政府这一只“看得见的手”往往伸得更长、伸得更硬，反而叠加出了很多的机构和人员。特别是地方的宗教执法队带有高效、快速的管治特征，往往成为领会领导旨意来“整治”一批民间庙庵的工具，方便用行政手段来管庙、治庙、拆庙。

（二）层层问责的属地管理模式

2004年，台州市委统战部、市民宗局支持临海市开展民间信仰活动场所规范化管理试点工作，形成了一套“疏堵结合，正面引导，规范管理，确保安全”的属地管理模式，并于2009年上半年被国宗局四司刊文介绍。[13]该治理模式被推广到温州、舟山、金华等地。

所谓“属地管理”模式，即将民间信仰场所纳入镇（街道）、村（居）管理职责范围。实行点对点模式，每个场所管理都有责任人，保证在管理上不留死角，实现人员与工作的全面覆盖。行政村均成立“民间信仰管理工作领导小组”，并配备１名以上村干部作为工作联络员。各民间信仰场所均成立由信众推选的管理班子，负责日常事务管理，形成镇（街道）、村（居）、民间信仰场所三级管理格局。地级市的目标责任制考核内容，也包括民间信仰场所的人员、制度、安全职责落实等工作。市、县（区）、乡镇（街道）、社区要逐级建立岗位考评和责任追究制度，层层签责任状，谁主管谁负责，改变管与不管一样，不管不问受“赞扬”的真空管理现状。

该管治模式强调的是民间信仰场所负责人与地方的各级干部政绩之间层层建立直接的联系，从而形成了一个缜密的自上而下的管治网络，其最大的特点是突出政府管理的这只“看得见的手”的作用，隐藏着地方因管治过严厉而可能发生的不合作博弈的因子。

（三）村社自养自治的自我管理模式

该管治模式强调在属地管理或专业管理的基础上，充分发挥群众自治的积极性。慈溪市推进村级宗教管理，设立村级的宗教事务管理委员会，除配备1-2名干部之外，鼓励信众代表和骨干参与，以期做到村（社区）宗教工作有计划、有部署、有总结、有台帐、有制度。其代表和骨干一般是场所的负责人、出纳、香头。当然，地方政府“在遵循民间信仰点自养、自治、自我管理的基础之上，始终坚持正确引导、规范管理、疏堵结合的原则”。[14]

温州鹿城区根据场所数量大、信众广、场所旧、活动多、地域性突出、关系复杂等特点，筹建“民间信仰组织协会”，加强对各场所的宣传和日常指导，规范场所建设、活动、财务和消防等方面的管理。一来贯彻落实宗教工作方针，可以提高场所自我管理的能力；二来减轻政府直接管理的矛盾和人员力量的不足；三来有利于培养民间信仰管理人才，促进管理的规范化和整体素质提升。[15]

浙江村社庙宇，一般都有由信众自发组织的治理机构，其管理团队在地方有较高的威信。比如，温州包公庙（现改太清宫），“钱管的很规范的。有会计、出纳，账目当天清、当天记，几个人同时清点、签名，还要存入银行户头。缘金都拿去做慈善、公益，公告栏里都会把账目公开出来。”[16]在一些较为正规的庙宇，通常设有专门的会计、出纳等，每月做账，并由财务代理中心审核账目，再将报表定期要报至民宗局。

概而言之，层层连责的属地管理或者以执法队伍面目出现的专业管理模式，都是一种自上而下的强势的管治方式，带有社会维稳的惯性，落实到基层社区、村落以及信仰场所的时候，不可避免地出现“水土不服”现象，导致民间信仰治理处于尴尬的处境：管也不是，不管也不是，要管却不知道怎么管。

五、遗产化：浙江民间信仰“去敏化”的话语共谋

2003年10月，联合国教科文组织通过《保护人类非物质文化遗产公约》，并于2006年6月正式生效。2004年8月，中国政府成为该公约第6个缔约国。公约声明“非遗”是为了增进人类对文化多样性和人类创造力的尊重感，其特性是“世代相传”并为“社区和群体提供认同感和持续感”。我国的民间信仰习俗，可纳入“⒊社会实践、仪式、节庆活动”与“⒋有关自然界和宇宙的知识和实践”等类别。非遗公约给处于“灰色地带”“身份不明”的民间信仰习俗，提供了一个“去敏化”“正名化”“合法化”的现实可能性。

2004年以来，中国政府出台了多部地方性、部级和国家级的文化遗产保护法规文件，国务院先后公布了四批国家级非遗名录，特别是“传统礼仪、节庆等民俗”部分涵盖了大量的民间信仰形态。2007年5月25日，浙江省第十届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过《浙江省非物质文化遗产保护条例》。浙江省各地的民间信俗或祭典，纷纷申请成为“非物质文化遗产”，以获取自身存在的合理性和合法性。“遗产化”是地方抵制政府强势拆除和管制，努力寻求正统化、阳光化和脱敏化的关键话语。近年来，浙江省民宗委与省文化厅、省文物局等单位合作，广泛开展以“民间民俗·多彩浙江”为主题的全省民间优秀传统文化巡礼活动，抓好民间信仰文化的挖掘、引导和提升，培育和提升浙江民间优秀文化特色，形成向上向善的文化理念，树立一批优秀民间信仰文化典型，传递浙江民间优秀文化“好声音”，引导发挥民间信仰正能量作用，丰富基层群众的精神文化生活，助力浙江美丽乡村建设。民宗部门还专门组织《浙江省民间信仰文化丛书》编写工作。

显然，寻求民间信仰的“遗产化”“文化资本化”并非只是民间的单方面的追求，也是官方和地方政府整合地方性资源来创造社会文化效益的途径。政府部门的管治措施也呈现了两种看似矛盾的现象，一方面是继续强调“四个一批”，从维稳、管控的思维去拆除大批的民间信仰庙宇，另一方面是将可开发的民间信仰资源视作文化遗产，希望做成民俗品牌。如2012年杭州西湖区政协提案委称：“民间信仰点不仅是当地群众对祖先与神灵造点募拜的重要场所，其富含悠久的民俗文化更是引导信众孝善为先、诚信为本的重要载体。……要深入挖掘民间信仰点内在历史文化和宗教文化精髓，不断弘扬民间信仰所特有的扶贫济困、孝善为先、爱国爱教的传统美德。”[17]2013年，玉环县倡导加大民间信俗的普查力度，深挖内涵、做足文章、打造精品，要将一些纪念民族英雄和历史人物的民间宫庙，开发建设成为爱国主义教育和廉政教育基地。[18]瑞安市强调要注重提升民间信仰活动品位，推动优秀民俗文化发展，服务社会主义文化建设。[19]此外，地方政府也积极支持、引导和鼓励民间信仰场所将“香火钱”转化为公益慈善用途。[20]官方和民间在“文化遗产”“文化资源”“文化品牌”的名义下，共依共存，彼此寻求相互包容与理解，以促进民间信仰与地方社会的共同繁荣和发展。像温州宁村汤和信俗先后经历了“城隍庙会”“封建迷信”“汤和节”等方式。2008年6月14日，“汤和信俗”入选第二批国家级非物质文化遗产名录。宁波、舟山等地也极力利用“妈祖信俗”来发展文化旅游。

关于民间信仰“遗产化”的话语共谋，事实上是地方政府与民间社会在历经长期的不同合作博弈中所寻到的平衡契入点。从“封建迷信”“巫术”到“文化遗产”“文化资源”的话语标签转换，一定程度上体现了政府对于民间信仰的治理思路，开始走出了“自上而下”的危机管控的思维定式，并意味着一种新的社会治理的过程，需要以新的方式来协同处理民间信仰的治理问题。这种认知话语的转换，无疑将进一步地刺激民间社会自我治理的动力，进而强化社区共识、社区共同体建设，构建家园感和地方感。

六、文治构建：民间信仰“善治”如何可能？

１９９５年，全球治理委员会发表了《我们的全球伙伴关系》的研究报告，提出了“治理”的概念界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同利益得以调和并且联合采取行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一套规章条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式制度，而是持续的互动。[21]因此，治理涉及“过程”“协调”“公私”“多元”和“互动”等等关键词，治理的目的是在各中不同的制度关系中运用权力去引导、规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。要克服治理失灵或失效，就需要良好的治理，或者说善治。善治是一种最好的社会治理方式，其本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理。善治是使公共利益最大化的社会管理过程，是进一步法治化的进程。善治的基本要素有以下五个：（1）合法性（legitimacy）（2）透明性（transparency）（3）责任性（accountability）（4）法治（ruleoflaw）。（5）回应（responsiveness）（6）有效性（effectiveness）。实现善治，应重新树立“社会本位”的理念和原则。由政府控制和管理社会的观念，必须让位于调控、引导、服务和整合社会的观念；政府对社会的统治观念，必须让位于政府与社会的合作治理。[22]

中国共产党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次明确地提出“创新社会治理体制”，提出要改进社会治理方式，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理等主张，以激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，从而创新有效预防和化解社会矛盾体制。创新社会治理体制，本质上就是追求一种“善治”。

综观浙江关于民间信仰管治模式的探索，无论是成立执法队伍的专业管理模式，还是强调三级连动问责的属地管理模式，或者是“三改一拆”运动中对民间信仰的集中整治措施，显然并不完全符合“善治”的理念，而是带有较突出的政府权威统治的色彩，带着较为明确的“社会管理”的行政痕迹。而政府作为管控主体的社会管理，其实践主要还是依靠政府的统治权力，经常表现为政府凌驾于社会之上，习惯于从自身主观意愿出发管控社会，想当然地自上而下为民做主、发号施令；习惯于包揽一切社会事务，习惯于对社会进行命令和控制，习惯于扮演“全能型选手”。而社会治理在运用权力之外，还形成了市场的、法律的、文化的、习俗的等多种管理方法和技术。社会治理行为者有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。[23]因此，民间信仰工作要走向法治化、规范化的进程，必须首先要实现从“社会管理”到“社会治理”的创新变革，才能真正地走向“善治”。

概而言之，为了有效地实现民间信仰的“善治”，作为管理主体之一的政府应当学会“做减法”，坚持法治化的道路自信，建立起合作磋商的治理机制，积极推动民间信仰的自治组织的健康成长，促进民生建设和文化建设。在民间信仰治理变革中，应当避免两种“治理失灵”的倾向：一是将“民间信仰治理”，异化为“治理民间信仰”，用行政命令和政策高压的方式来强势地管控民间信仰；二是将民间信仰治理的目标异化为维护社会稳定。民间信仰的社会治理变革虽然需要维稳，但维稳并不是靠堵、靠拆，而是要靠疏、靠治；不是靠强力、靠压制，而是靠共同磋商、对话与合作。民间信仰的治理变革，更多地是要实现社区、乡村的公共利益的最大化，有效地传承、保护地方社会和基层民众的民俗传统、历史文脉。民间信仰是地方社会的生活方式和民俗文化的重要组成部分，民间信仰治理走向善治的过程，实质上是一种“文治构建”的过程，即培育社区公民高度的文化自觉和社会参与意识，推动社区文化发展，提升社区生活品质，从而构建社区文化认同和社区生命共同体。

注释：

[1]陈进国，历史学博士，《宗教人类学》辑刊主编，任职于中国社会科学院世界宗教研究所当代宗教研究室；林敏霞，人类学博士，浙江师范大学文化创意与传播学院讲师。本报告的分工情况如下：林敏霞负责搜集浙江民间信仰事务治理及“三改一拆”运动的资料，并撰写了关于四、五部分之浙江民间信仰事务管理模式与遗产化问题的初稿。其他由陈进国撰稿和修订。

[2]指2013年至2015年在浙江全省深入开展旧住宅区、旧厂区、城中村改造和拆除违法建筑。

[3]详见浙江省民宗委网站，http://mzw.zj.gov.cn/Public/NewsInfo.aspx?type=5&id=94faf4c5-8838-4254-b8e4-ff20a136f857。

[4]这些数据摘自浙江省民族宗教事务委员会2014年关于全省民间信仰情况的调研报告。

[5]这些统计数据摘自浙江省民宗委网站所公布的各市县民间信仰事务管理的信息内容。

[6]浙江省民族宗教事务委员会：《浙江省全面启动民间信仰活动场所登记编号工作》http://mzw.zj.gov.cn/Public/NewsInfo.aspx?type=1&id=6cf1e6ce-558e-4984-9059-84db1b3587fe。

[7]此数据摘自笔者2014年5月参与浙江民间信仰调研时台州市原民宗局局长汇报的资料。

[8]祝幸安、袁德新、丁涛：《浙江省舟山市积极做好民间信仰场所管理工作》，载《中国宗教》，2010年第3期。

[9]曾传辉：《关于浙江省台州市民间信仰现状和管理的调查报告》，2009年调查报告。

[10]《宁海县和谐拆改宗教场所和民间信仰场所见实效》，2014年1月13日。

[11]《临海平稳有序拆除宗教和民间信仰活动场所违法建筑》，2013年11月13日。

[12]浙江省民族宗教事务委员会：《创新宗教事务管理模式加强基层宗教工作力量》，http://www.sara.gov.cn/ztzz/2013gzhy/jlcl_2013gzky/19033.htm。

[13]周五来：《民间信仰活动场所属地管理探索》，联谊报（电子版），2011年11月24日。http://www.lybs.com.cn/gb/node2/node802/node327871/node331984/userobject15ai5593537.html

[14]《西湖区政协对创新宗教民间信仰点管理提出若干建议》，http://www.zjzx.gov.cn/Item.aspx?id=27576，浙江政协网。

[15]陈众：《（鹿城）关于建议成立民间信仰组织协会的提案》，http://www.lczx.gov.cn/html/2013-6-7/952.html，2013-6-7。

[16]访谈资料，2013年7月31日，访谈人YHX。

[17]《西湖区政协提案委视察宗教民间信仰点管理工作》，2012年10月30日。

[18]《玉环县玉城街道加强民间信仰活动场所规范化建设》，2013年9月2日。

[19]《瑞安市“三强化”有序推进民间信仰事务管理》，2013年3月12日。

[20]《瑞安市“三强化”有序推进民间信仰事务管理》，2013年3月12日。

[21]参见俞可平主编：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第４－５页。

[22]参见俞可平主编：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第８－１０页。

[23]陈家刚：《从社会管理走向社会治理》，《学习时报》２０１２年１２月1０日。

责任编辑：柳君