新宪制秩序与中央－特区关系

作者：朱国斌（香港城市大学法学院教授）

来源：《原道》第27辑，东方出版社，2016年3月出版

时间：孔子二五六七年岁次丙申三月十五日癸酉

      耶稣2016年4月21日

内容提要：“一国两制”是一种新型宪政制度，保障香港长期繁荣稳定是确立“一国两制”的立法原意，“一国两制”是个制度整体，其出发点就是“和而不同”。全国人大及其常委会透过行使立法权和决定权一致在行使着对香港特区的管治权，也是适格的香港政改决策者。在基本法框架下，中央和特区相互负有的政治义务和道德义务。香港基本法乃治港根本大法，“依法治港”是特区管治实践的根本经验，应回归基本法以巩固宪制秩序。

关键词：新宪制秩序一国两制香港基本法中央－特区关系依法治港

香港回归是当代中国历史和香港历史上的重大“宪法时刻”，具有划时代的意义。它标志著香港宪制秩序完成了根本性的新旧更替，以及以《英皇制诰》和《皇室训令》为核心的港英旧宪政秩序的终结。哈佛大学Mark Tushnet教授指出，宪政秩序是指“一套合理稳定的制度，透过它，一国的根本决策在一定的持续期内得以制定，同时也包括指导决策的原则”；“这些制度与原则形成体制”。[1]职是之故，宪政秩序由政治的与法律的制度和制度所体现的原则共同构成。中华人民共和国恢复对香港行使主权之日就是香港新宪政秩序确立之时。[2]在中国宪法统率之下，香港新宪政秩序包含如下制度与原则因素：1.它确立了“一国两制”作为一种新形式的国家内部结构；2.它创立了另外一种中心与外围关系模式和一种新型的中央地方关系；3.它创造了调整新型中央与地方关系的相应法律规范；4.“一国两制”作为宪法原则充实和拓展了中国宪法理论与实践。同时，新宪政秩序也是相对于回归前的港英政府宪政秩序而言的。在本文中，作者将从宪法与政治学的角度讨论三个问题：1.作为新型宪政制度的“一国两制”；2.新宪政秩序之下的“中央”及其之于香港的管治权威；3.香港管治与基本法。

一、“一国两制”是新型宪政制度

（一）“一国两制”与宪法

众所周知，香港自古以来就是中国的领土。1840年爆发的鸦片战争致使清政府签署接受不平等的《南京条约》，香港遂被英国占领，成为英帝国的殖民地。1984年12月19日，中英两国政府签署了关于香港问题的联合声明，共同确认中华人民共和国政府于1997年7月1日恢复对香港行使主权，从而实现了长期以来中国人民收回香港的共同愿望。为了“维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣和稳定”，并考虑到香港的历史和现实情况，中国政府决定，在对香港恢复行使主权时，根据中国宪法第31条的规定，设立“特别行政区”，并按照“一个国家，两种制度”的方针，不在香港实行社会主义的制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。

“一国两制”是中国人民的智慧结晶，也体现了当时中国领导人的不凡气魄和高瞻远瞩。这不仅是一项伟大的思想创举，更是一种具有历史意义的制度创举和实践。基本法的起草历史和香港特别行政区的回归实践都充分证明了“一国两制”作为一种新型的国家结构模式的开创性、可行性和前瞻性。从比较政治制度与宪法角度观之，“一国两制”是一种具有独创性的国家宪法制度，为解决一国历史问题和中央与地方关系提供了重要参照。重要的是，“一国两制”被18年的回归实践证明整体上是成功的，是具有开放性、拥有生机和活力的国家制度。

（二）保障香港长期繁荣稳定是确立“一国两制”的立法原意

根据宪法，全国人民代表大会为香港定身制作了基本法，规定香港特区不实行与中国内地相同的社会主义制度，这既是为了保障国家对香港的基本方针政策的贯彻落实，又是充分体现“港人治港”和高度自治的政治与法律原则。

香港作为中国的一个特别行政区，与中国其他地方行政单位比较而言，享有无与伦比的高度自治。基本法订立具体条文，授权香港特区依法实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。“特别行政区”这个新的宪法地位为香港的未来带来了的巨大生存和发展空间，为香港的持续繁荣稳定奠定了制度性基础。仅举数例以证明高度自治的充分性和真实性。香港特区的行政机关和立法机关由香港永久性居民组成；特区依法保障特区居民的权利和自由；特区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式；特区依法保护私有财产权；对境内的土地和自然资源，特区政府有权管理、使用、开发、出租或批给个人、法人或团体使用或开发，其收入全归特区政府支配；还有，香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除与基本法相抵触或经特区立法机关作出修改者外，均予以保留。

回顾特区的成功经验，香港特区经济与社会之所以能够持续平稳发展，居民生活水平稳步上升，居民权益得到充分保障，无不归功于中央政府践行高度自治的承诺和特区高度自治体制的贯彻落实。

（三）“一国两制”是个制度整体

“一国两制”是一个完整的概念，对“一国两制”的理解可以追溯到回归到政治伟人邓小平的思想那里。国务院新闻办公室于2014年6月发布的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》（以下简称白皮书）对此有全面的论述。白皮书指出：“两制”是指在“一国”之内，国家主体实行社会主义制度，香港等某些区域实行资本主义制度。“一国”是实行“两制”的前提和基础，“两制”从属和派生于“一国”，并统一于“一国”之内。“一国”之内的“两制”并非等量齐观，国家的主体必须实行社会主义制度，是不会改变的。

过分，甚至片面强调“两制”当然不妥，大失偏颇，因为只讲“两制”不讲“一国”不仅背离了制度设计的初衷和根本，同样背叛了“一国两制”之本义。同样，必须指出，一味地突出“一国”也会消蚀掉“一国两制”之价值和意义。这种倾向现阶段发展很明显，这可以从内地学者和一些高级官员的文章和讲话看到读到。我们说，资本主义的香港从宪制上属于中华人民共和国、社会主义中国，这很好理解并必须坚持；如果把它简单理解为从属于社会主义具体的（政治、法律和经济）制度，那“两制”就不是原来意义的“两制”了。同时，我们也要警惕当今香港社会发展中的旨在排斥“一国”原则的本土主义和民粹主义思潮。只要激进思潮还是停留在思想和言论阶段，我们只需观察分析预测、分解引导消除负面影响。若发展成为激进行动势力，并且展开有组织的行动，特区政府当依法采取行动制止之。与对“一国两制”的理解认识相关，白皮书提出理解香港基本法不能只见树木、不见森林。白皮书的观点是有针对性的。它说：“《基本法》条文之间不是孤立的，而是相互联系的，必须把香港基本法的每个条文放在整体规定中来理解，放在香港特别行政区制度体系中来把握”。针对性在于，因为香港社会有些组织和人物喜欢挑出若干有利条文片面主张权力和权利，并无限放大。“一国两制”作为制度，它是个整体，不能打碎，化整为零，各取所需。

（四）“一国两制”出发点就是“和而不同”

“一国两制”原则的核心是既坚持国家对香港行使主权，又维持香港回归前的基本政治、社会、经济制度不变。“一国”解决的是国家统一问题，即“和”。“和”就是统一与和谐。“两制”要求维持内地与香港制度的“不同”现状。所以，“和而不同”就是既有国家统一又有地区制度之分别，既维护国家宪政制度的一体又保持不同地区制度运作的相互独立。就此而言，“一国两制”就是“和而不同”，它是中国人民传统智慧的高度结晶。能否达到“和而不同”的境界是检验回归实践成功与否的客观指标。“两制”之下的香港存在充分的政治空间、自由的经济环境和高度的行政自治。然而，有些港人眼里只有“两制”而没有“一国”的概念，或者经济上要“一国”，政治上要“两制”。客观来看，这些人的大多数是从香港的地方利益和个人利害关系出发的，也无可厚非。但近年来有越来越多的人纯粹从本土主义的角度提出非分的政治要求，那就另当别论了。从逻辑和现实来看，在一个主体为社会主义的国家内，社会主义与资本主义这两种性质不同的制度并存这一现象的确存在内在矛盾和张力。从政治发展和经济整合的趋势来看，社会主义和资本主义不会一方“吃掉”另一方，但双方会相互渗透、相互影响、相互补充，因为双方互有需要，可以取长补短、共同发展。

现在看来，这种持续的互动过程也给一些港人带来了忧虑，担心“两制”不再；更有甚者，一些激进人士以捍卫“两制”之名提出“香港城邦论”“香港自决论”和“香港民族论”。[3]这无疑会给我们带来意识形态上的冲击，甚至引发不当的、不切实际的香港自决和“独立”的幻想和梦呓。

二、“中央”之于香港的管治权威与政改决定权

（一）谁代表“中央”？

在新宪政秩序和香港基本法之下，在中国现实政治语境下和话语体系中，“中央”或“中央政府”须作广义理解。它包括全国人民代表大会及其常务委员会、中央人民政府即国务院、中华人民共和国国家主席、中华人民共和国中央军事委员会这些国家权力主体。[4]根据宪法和香港基本法的有关规定，上述中央机关或中央政府共同、直接和全面地行使对香港特区的管治权。例如，全国人大有权修改基本法，人大常委会有权对基本法作出解释，国家主席出席行政长官及新一届政府就职典礼，国务院总理作为中央人民政府行政首长签署行政长官任命令、听取行政长官述职，中央军委领导中国人民解放军驻港部队等。从立法层面观之，全国人大于1990年4月4日通过《中华人民共和国香港特别行政区基本法》及相关决定。自香港于1997年7月1日回归中华人民共和国以来，人大常委会分别于2004年、2007年和2014年就行政长官选举和立法会产生办法做出过三次决定；分别于1999年、2004年、2005年和2011年对香港基本法做出过四次解释；还在1997年、1998年和2005年作出对基本法附件三所列全国性法律增减的决定。此外，在回归前的1996年和1997年，人大常委会就中国《国籍法》在香港特区的落实和如何执行基本法第160条处理回归前的法律分别做出过解释和决定，并于1996年通过《中华人民共和国香港特别行政区驻军法》。概而论之，人大及其常委会透过行使立法权和决定权一致在行使着对香港特区的管治权。

（二）宪法条文梳理和学理辨析

全国人大之于特别行政区管治权权力的文本来源源自宪法和基本法，取决于全国人大的“双重”性质，即它既是“国家权力机关”，又是立法机关。宪法第57条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”；“最高国家权力机关”的官方英文翻译是“the highest organ of state power”。第58条随即规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”；“国家立法权”即“the legislative power of the state”。

从宪法条文内在逻辑分析，全国人大及其常委会的第一身份是“国家权力机关”；作为“国家权力机关”，它们被赋予“国家立法权”。那么，全国人大到底有多少权力呢？宪法学界有代表性的理论主张：“全国人民代表大会是全国人民行使国家权力的机关，从理论上说，它应是一个全权机关。”[5]宪法教科书没有关于“全权机关”的准确定义。粗略理解，它是一个拥有全面的权力的国家机关；实质上，它可以被接近译为“totalistic organ”，或者“totalitarian organ”。

支撑“全权机关”理论的是“人民主权”这一根本宪法原则。根据宪法学理，中国立宪立国的基础是“人民主权”原则，人民委托他们的代表透过全国人大及其常委会以人民的名义行使全面的权力，人民是权力最终所有人。宪法第2条和第3条落实了这种安排：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”（第2条）；和“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”（第3（2）条）。

进而言之，全国人大制度在集权原则（即“民主集中制”）统率下，在设计原理上是先集权，再进行职权分工。在实践中，全国人大及其常委会不可能（实际上也不应该）行使全部的国家权力，这就必须将不同性质的职权分配给其他国家机关受理。因为“国家机关既然要分工，就不可能一切国家事务都要集中由它直接处理。全国人大通过宪法和法律确定了各类国家机关之间的职权划分，而把最具决定性意义的职权留给自己”。[6]与此同时，宪法要求，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”（第3（3）条），即将这些国家机关置于全国人大监督之下。由此观之，我们绝不能将人大制度下的权力分工安排与西方民主国家实施的分权架构进行横向比较，甚至等同之。

从宪法文本上进一步考察，全国人大有权行使15项职权（见第62条），其中包括“（13）决定特别行政区的设立及其制度”一项。许崇德将它们排列列举为以下权力：修改宪法、制定和修改法律、组织其他国家机关、批准国家计划和预算、监督常务委员会和其他等六个方面。[7]为便于对比研究，这些职权也可以具体分解为四个性质和类别的权力，即：立法权、任免权（或人事权）、决定权和监督权。[8]即，这四方面职权是“最具决定性意义的职权”（许崇德语）。

作为全国人大的常设机关，常委会同样享有充分而又广泛的职权，共达21项，分属四个方面：立法权、决定权、任免权和监督权。[9]常委会有权行使的这些职权与全国人大的职权是重迭的，二者职权的性质也是相同的，这是由人民主权这一宪法原则和全国人大及其常委会的共同属性（“国家权力机关”）决定的。当然，常委会行使上述职权时是要受制于宪法指定的某些条件的，如：只能“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”和“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”等。

（三）全国人大及其常委会：适格的香港政改决策者

就全国人大及其常委会之于特别行政区的职权而言，宪法第31条是基础性条款：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”第31条是宪法授权条款，它明确授权全国人大确立特别行政区内的主要“制度”。这与宪法第62条第（13）项规定的全国人大“决定特别行政区的设立及其制度”相呼应。此外，宪法第67条第（4）项常委会有权“解释法律”；“法律”自然包括作为全国性法律的两个特别行政区基本法。对于后一点是无争议的。

一直以来，香港有人对中央政府是否对有权就香港政改问题作出决定提出疑问，或表示不解。那么，全国人大常委会是否有充分权力直接就特别行政区制度作出决定或决议？从宪法文本看，的确不存在如此字眼和规定。难道人大关于香港特别行政区的三个决定，即2004年4月26日通过的《关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定》、2007年12月29日通过的《关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》和2014年8月31日通过的《关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》，是违宪的？

根据中国宪法理论，上述决定当然是合宪的。概论之，基本理由如下：第一，且是首要的，全国人大及其常委会同为“国家权力机关”和政权机关，享有全面的管治权力与充分的政治权威，其权力来源的正当性毋容置疑；第二，常委会作为全国人大的常设机关（而非秘书处），从机构设置和立宪原意来看，它本来就是全国人大的一部分，与全国人大是一体的，二者不可被分割对待。[10]“全国人大常委会已经成为中国名副其实的‘行动中的国会’，承担着非常繁重的立法任务及其他工作任务。”[11]第三，常委会拥有的职权，其性质与全国人大职权是相同的，其制定的法律与全国人大制定的基本法律在法律效力上是一致的，[12]其决定和行为应该被理解为具有宪法和全国人大的授权；即常委会制定的法律、作出的决定从宪法安排和机构性质来看必定是有权立法和决定，行为是正当的。最后，宪法第62条第13项规定全国人大有权“决定特别行政区的设立及其制度”，行政长官选举及立法会产生办法显然包含于“制度”之内；并依据《宪法》第31条即“在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”，全国人大须制定香港基本法将上述制度法律化、制度化。因而可以肯定，全国人大本源性地享有对香港政制事务及其发展的决定权。至于说中国宪法和基本法下的这种宪政安排和制度设计本身是否符合其他民主国家的一般原则和宪政制度，则另当别论。这不是本文的关注点。

为了证明人大常委会有权决定香港政治体制改革及其相应安排，为了说明上述三个决定是符合宪法和基本法律的，我们可以从决定的内容来分析。在“一国两制”之下，管治香港特区的权力可以分为“中央享有的权力”和“特别行政区享有的权力”。[13]从事务性质或属性上分析，香港特区事务也可以概况区分为主权范围内事务（“中央事务”）和地方自治事务（“自治事务”）。根据香港基本法第一章和第二章，简言之，关于香港的外交、防务和特区内政治制度设计与安排（因为它涉及到特区与中央政府的关系）应该属于中央事务，即由“中央人民政府”或广义的“中央”管理的事务。据此，行政长官选举和立法会产生办法是应当由中央直接负责的事务，这也可以从基本法第45条与附件一、第68条与附件二规定的程序和原则解读出来。从宪法和基本法规定来看，“两个产生办法”的任何变更须经由全国人大常委会“批准”或“备案”这两个宪法法律程序。

历史上的1990年4月4日，全国人大曾经通过《关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》。可见，仅就香港政改事务包括“两个产生办法”而言，全国人大及其常委会无疑在“宪制上适格”，即是合宪的决定权主体。对于该种制度性安排，李飞（时任全国人大常委会法制工作委员会副主任）于2004年4月2日在第十届全国人大常委会第八次会议上对《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释（草案）》作出的说明中，就明确阐述了该次释法的目的及理据。他指出：“香港特别行政区是直辖于中央人民政府的享有高度自治权的地方行政区域。香港特别行政区的高度自治权来源于中央的授权。香港特别行政区的政治体制是由全国人大制定的香港基本法予以规定的。我国是单一制国家，不是联邦制，地方无权自行决定或改变其政治体制。香港政治体制的发展，涉及中央和特别行政区的关系，必须在香港基本法的框架内进行。修改行政长官的产生办法和立法会的产生办法及立法会法案、议案的表决程序，是香港政治体制发展中的重大问题。是否需要修改和如何修改，决定权在中央。这是宪法和香港基本法确立的一项极为重要的原则，是“一国两制”方针的应有之义。”

中央政府发布的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》（2014）在谈到“全面准确把握‘一国两制’的含义”部分与李飞提出的理据原则上相吻合。

（三）中央和特区权力与义务关系辨析

在宪法和基本法之下，“一国两制”又演绎为“一国两法”这种新型的法律制度安排。在“一国两制”之下，主权者（中央政府）对特区承担有作为和不作为的义务。如“作为”的义务包括：作为国家主体的社会主义制度并不施行于资本主义的香港，中央保证香港的高度自治，保障香港的繁荣稳定。而“不作为”的义务则有：中央不为特区自治事务立法，不干预任何属于特区自治范围内的事务，中央司法权不凌驾于香港法院系统等。但是，作为地方自治单位的香港特区，在从中央那里为居民争取更多权益的同时，同样应对中央政府承担义务，这包括：特区政府有维护中央政府依法治理特区的义务（如主导政治改革），特区立法和行政机关有良好管治的义务，对全国性决策（如反“独”促统）有执行的义务。一言以蔽之，一方既不能以“一国”为理由模糊特区的身份／角色甚至消灭之，另一方也不能以“两制”为依据行变相“独立”之实，搞所谓“民族自决”。

然而，“一国两制”的形成也体现著一种建诸于政治权威秩序之上的政治义务格局，中央和特区相互负有政治义务的格局根源于此。迄今为止，鲜有论者从宏观政治学的视角深入考察中央和特区的政治义务及其形成。在中央和特区关系中，对政治权威的识别决定?对谁承担政治义务和承担多大范围的政治义务，并且说明为什么要承担政治义务。不管你认同与否，从中英联合声明到基本法的过程就是香港人识别并接受北京政治权威的过程。制定基本法的初衷（即立法原意）是“为了维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣和稳定”这两个方面（参见“序言”）。因而，中央和特区相互负有的政治义务都纳入进基本法之中。

推而论之，特区政府对中央政府负有“维护国家的统一和领土完整”包括自行立法落实第23条的政治义务，何时立法当然要视时机是否成熟来定。那种不承认权威、形式上表现为自由主义的观点不能诠释中央和特区关系所代表的政治现实。这是有百害而无一益的，因为它甚至可能会造成无政府主义和“革命的社会主义”，或者出现一种以人民的名义出现的、实为民粹主义的社会运动。事实上，香港政治党派社民联主张和从事的就是这样一种民粹主义的社会运动。

在基本法之下，政治义务是法定义务，因而是无条件的。此外，中央和特区双方还相互负有道德义务。道德义务并不具有法定强制性，也可以是有条件的。中央政府从“保持香港的繁荣和稳定”这一法定义务出发，在2004年中及以后推出了一系列“挺港”措施，这是中央政府履行道德义务的表现，从而提高了中央政府的道德人格。权利和义务关系从来不是单向的，建立在自私且不公平的基础之上的关系也不会持久。特区政府和居民是否也应该经常扪心自问：对于中央政府和内地人民，我们是否已经履行了法定的政治义务和基本的道德义务？

三、“依法治港”是特区管治实践的根本经验

（一）香港基本法乃治港根本大法

法者，治之端也。香港能否实现经济长期繁荣、法治持续昌盛、民主有序发展等善治景象，主要取决于基本法能否顺利实施和遵守。回归历史确已证明，基本法是以“一国两制”为依托的香港新宪制秩序得以成功形塑的保证书。

香港特区新宪制秩序的前提在于保证原有资本主义制度与生活方式的不变。以此为保障，奉消极不干预为圭臬的资本主义香港能够继续保持其在国际经济中的优势地位。“五十年不变”的另一维度在于保持香港原有法律制度不变。通过基本法，源自英国的香港普通法法律体系得以在中国法制下存续。原有法治制度在新宪制秩序下得以保留，体现了基本法对香港在回归前的法律完备、法律人员配置以及法治传统的认可与保障，更构成了作为今日香港核心价值之一的法治精神的基础。香港居民和国际社会对香港法治传统和法律制度的认同与信赖，既是香港持续吸引外国投资者的根本动因，也是香港人引以为豪和区别于内地之处。

基于香港特区“依法保障香港特别行政区居民和其他人的权利和自由”的法律承诺，基本法第3章以列举的方式厘定了香港居民享有的各项基本权利与自由，为香港的人权保障提供了成文的宪制性依据。以被港人视为核心价值的表达自由为例，在坚决维护法治的前提下，港人不时就包括如劳工福利、文物古迹保育、政制发展、教育改革等在内的各种议题以不同方式表达意见。对此，特区政府也始终尊重居民和平聚会示威的权利，回归后的香港法院在一系列判例中伸张和保障了香港居民的言论和表达自由。概言之，对于香港居民而言，其享有的较回归前更为广泛的基本权利和自由有赖于基本法的有效贯彻与执行，这无疑是形塑香港宪制秩序的又一重要手段。然而也要看到，“表达自由”在任何制度之下都是有界限的。不久前发生的“占领中环”运动对人民心目中的法治制度和理念无疑带来了直接的冲击。如何才能让人们重拾法治信心是现阶段应努力的重点。

（二）回归基本法以巩固宪制秩序

基本法历经了准备阶段（制定通过到实施开始）、法治化阶段（实施开始至政改启动）和2013年开始的民主化阶段。在最后这一阶段，基本法的著力点在于如何顺利推进“双普选”，以最终落实发展香港民主政治的远大宏伟目标。然而在2015年6月18日，香港立法会否决了政府提出的政改方案，从而使得政改的未来面临很多变数。香港社会围绕政改这一问题一直争议不断，社会也持续趋于分裂状态，以“占领中环”运动为代表的政治对抗将争议推向了极致，6.18立法会否决将这种状态暂时凝固化了。何去何从，看来一时难见分晓。

此时此刻，香港宪制秩序的修筑与巩固面临考验，“一国两制”的典范意义也饱受质疑。究其本质，矛盾与冲突的深层次根源在于“一国两制”之下香港宪制秩序具有某种因传统和体制差异而与生俱来的内在张力。这种张力应如何消解呢？归根结底，我们还是应该回归基本法，只有依赖基本法设定的原则和框架才能逐步解决社会冲突和矛盾，包括政治改革这一重大议题。实际上，被誉为“创造性杰作”的基本法所拥有的内生性独特构造具备这种消解能力。我们确信，正如香港法院认为那样，作为“活的文件”的基本法具有包容、妥协以及平衡与再平衡的制度改造能力，应该并且能够适应不断变化的社会环境。概而言之，回归基本法乃是巩固香港新宪制秩序的唯一途径。

四、结语

“一国两制”是中国执政当局提出的创造性的举措，它既解决了历史遗留问题，又能够保持一地行之有效的基本制度继续有效。它体现了变与不变的辩证关系，打通了统一与多元价值观之间的通道，活用了中国立法的原则性与灵活性，创造了一种新型的中央与地方关系结构和模式，在中国宪法之下形塑了一种新型宪法制度。然而，我们看到，这一新型制度的创立与运作从来没有一帆风顺过，十八年的回归实践磕磕碰碰，历经风吹雨打，取得今日之成就实为不易。所以，我们首先应该正面评估特别行政区回归与发展史。

就中央政府与香港特别行政区关系而言，在确认中央对于香港的“全面管治权”（白皮书用语）之余，我们特别需要思考中央管治香港的管治哲学和方式方法。“积极不干预”或曰放任式的管治实践固然难以为继了，而威权式的管治方式不一定就长期有效。就特别行政区管治而言，行政长官和政府施政遭遇到种种制肘，困难重重，除了现行制度缺失和行政长官个人素质等因素之外，管治正当性和政府民主性也是重要原因。有很多经验和教训值得我们从理论层面上反思和制度层面上检讨。套用内地的话来讲，香港目前的状况就是一种“新常态”。今日香港发生的这一切都是有原因的，只是我们以前没有那么警惕、发觉、预测，进而予以防范。回归以来，香港社会在继续繁荣的表像之下，思想界进入了迷失、混沌和分裂状态，比如要找出主流思想来是很困难。“新常态”还会持续一段相当长的时间，并将围绕两个方面展开，一个是政改，另一个是管治，而两者其实也是互为关联的。是的，香港需要思考、重新定位。

最后，管治问题从来就不仅仅是一个法律问题；就香港特别行政区而言，它同时是、甚至更是一个政治问题。研究“一国两制”下的中央特区关系除了围绕宪法和香港基本法展开之外，我们要始终关注中央政治与政策这一大环境的相应变化，否则，研究将会是闭门造车，或者隔靴搔痒。

注释

作者系香港城市大学法律学院教授、法学博士。感谢《原道》编委会、特别是北京航空航天大学高研院田飞龙讲师热情、执着的写作邀请。经与田博士商讨并征得事先允许，本文是在作者近期发表在《大公报》《中国评论》《香港基本法面面观》上的若干论文基础上改造重写而成，特此说明。

[1]Mark Tushnet,The New Constitutional Order(Princeton U Press,2003),p.1.

[2]著名宪法学家、香港大学法学院荣休教授Yash Ghai的一本专著就是以“香港新宪政秩序”为题。参见Yash Ghai,Hong Kong’s New Constitutional Order:The Resumption of Chinese Sovereignty and the Basic Law(2nd.Ed.,HKU Press,1999).

[3]代表性著作有陈云：《香港城邦论》，香港天窗出版有限公司2012年版；陈云：《光复本土：香港城邦论II》，香港天窗出版有限公司2014年版；《香港民族论》，香港大学学生会2014年编印；戴耀廷：《占领中环》，香港天窗出版有限公司2013年版。

[4]见王振民：《中央与特别行政区关系：一种法治结构的解析》，清华大学出版社2002年版，第143页。

[5]许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社2006年版，第147页。下划线为引者所加，下同。

[6]许崇德主编：《中国宪法》，第147页。

[7]许崇德主编：《中国宪法》，第147-148页。

[8]参见朱国斌：《中国宪法与政治制度》，法律出版社2006年版，第117-123页。

[9]参见朱国斌：《中国宪法与政治制度》，第129－133页。

[10]参见张千帆主编：《宪法》，北京大学出版社2008年版，第363页。

[11]张千帆主编：《宪法》，第363页。

[12]参见张千帆主编：《宪法》，第360页。

[13]王振民：《中央与特别行政区关系：一种法治结构的解析》，第6章，第7章。

责任编辑：姚远