政府“大部制”改革的难点及阻力
作者：袁刚（北京大学政府管理学院教授）
来源：《同舟共进》2012年第6期

  

　一、“大部制”改革遇到“官僚制顽症”


　　我国改革起步的上世纪八十年代初，在推行经济体制改革的同时，就已经大力度地推行了政府行政体制的改革，其起步甚至还要更早。邓小平早在1981年1月就说过：“精简机构是一场革命”。30多年下来，政府上下推行了好几轮以“精简机构”为内容的改革，2007年中共“十七大”更提出“大部制”的改革目标，国务院和各级地方政府部门，都大幅度压缩，改革的雷声一直就很大。


　　不能说改革没有取得成绩，但因触及长时期所形成根深蒂固的既有利益格局，涉及众多官员干部的饭碗钱袋，改革一直就阻力很大，多有反复，甚至流于形式走过场。很多地方是机构减了人不减，不减和尚只拆庙。近日爆出广东省佛山市的大部制改革，改得“副局长扎堆”，原来的局长们在合并后的大部统统挂名副局长，以致有的局竟然有副局长19个。有主管编制的领导表示，这是大部制改革“过渡”时的“合理”现象。由此引发民众热议，被斥之为“假改革”。


　　“假改革”的说法我并不赞同，行政改革30年来从中央到地方上下几乎没停顿过。邓小平、朱镕基等改革家对机构改革都决心很大，出手也很猛。朱镕基任总理时，甚至表示“就是地雷阵也要闯”！他主持的国务院机构改革，初步制止住“精简--膨胀--再精简--再膨胀”的“怪圈”，大幅裁减合并重组了中央政府机构部门，取得了很大成绩。


　　然而，精简机构中央相对好办，裁减下来的官员可以下到地方，为裁员有些部门甚至想出了公家出资，送年轻部员到高校读研究生的“妙着”，使精减预案得以完成。但地方上尤其是县市基层政府就难办了，机构减了官员没有地方转移，人头硬是减不下来。在中国，工人可以下岗吃社保，干部却没有下岗一说，尤其是带“长”字号的，岗位职守裁减了，官号待遇等却一点也不能减，于是乎就有了上述佛山十多个副局长的“大部制”现象。


　　其实，这种情况在全国非常普遍。“长”字号干部若因下岗而加入“上访”者队伍，“维稳”大业岂不是要泡汤，此即所谓改革之“难”！所以，谁也不敢怠慢当官的，中央也没办法，只得广设副职，百般优宠，等他们年老退休以作“过渡”。这反映的其实就是“官僚政治”之顽症，是英国政治学家帕金森(Cyril Northcote Parkinson)所描述的典型官场病，即部门都会有部门利益且有无限扩张的倾向，官员为自身利益而抵制减员，抵制改革，此乃世界性难题。面对“官僚政治”顽症，改革者是想改却改不动！


　　二、“大部制”其实是历史传统和国际惯例


　　等级官僚制顽症，正是苏联政治经济体制的主要特征。早在苏联建立之初，第二国际工运领袖考茨基、卢森堡等人就对其进行了深入分析和批判，苏联体制被称之为“国家官僚制”。


　　勿庸置疑，我国建国之初就全面移植了“老大哥”苏联的政经体制，包括经济、政治、文教、法律等方方面面，思想意识形态方面则搞苏式“灌输”，高校按苏联模式也进行了“院系调整”等。总之，是全方位移植，按照新儒家的说法，是“全盘西化”。因为苏联也是西方白种人，也就没有必要掩耳盗铃似的把移植苏联排除在“西化”之外，现在反倒是高喊起“反对西化图谋”，实际上是反对祛除苏联模式的改革。


　　如今我国上下都已深刻地认识到苏联计划经济的弊病，但对其它方面的弊害，却缺乏足够的认识。其实，苏联模式在政治行政等方面也很落后，我国盲目移植吃了很大的亏。“大部制”改革的实质就是在政府行政管理体制方面，剔除苏联模式，向欧、美、日等西方发达国家看齐，与国际接轨。


　　苏联“国家官僚制”，乃是由国家充当“总地主”和“总资本家”，对社会进行全方位控制，各方面都设衙门、设官进行管理，高度集权。其结果是干部多，衙门机关多，形成庞大的官僚特权阶层，骑在人民头上，工人农民并未真正得到“解放”。托洛茨基很早就敏锐看到干部官僚化问题，列宁更痛恨政府机构的无限膨胀，临死前口述文章《宁肯少些，但要好些》，提出精简国家机构，指出：“要尽一切可能撤销各种委员会，阻止成立各种新的委员会，因为其中十分之九是多余的”。


　　但是，苏联体制的本质就是管制，方方面面都要派党员干部去管，没有民间自治的空间，故其虽多有机构调整，却一直未能阻止官僚机构的恶性膨胀。中央政府部级单位发展到上百个，1982年有110个，到苏联灭亡前夕，全国各类干部总数已达2100万人，占总人口的1/14，成为高高在上骑在人民头上的“新阶级”。各机关领导多，副职多，有的部副部长有十多个，机关中带“长”字号的职位竟占到干部1/3，出现了严重的官场病和腐败现象。


　　反观我国历史，古代历朝政府衙门其实规模都不大，秦汉有“三公九卿”，隋唐是“三省六部”，及至清末包括宫廷服务、监察等“部级”机关，也从未超过20个。行政六部：吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部，乃承袭《周礼》六官：天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官，前后行用约3千年，其实就是“大部制”。


　　近代戊戌变法，康有为提出以“十二局”取代“六部”。清末颁行的“皇族内阁”是：外务部、学部、民政部、度支部、陆军部、海军部、法部、农工商部、邮传部、理藩部等10个部。辛亥革命成立南京临时政府，设9个部，即陆军部、海军部、外交部、内务部、财政部、司法部、教育部、实业部、交通部。北京临时政府则是10个部，即外交部、内务部、陆军部、海军部、司法部、财政部、教育部、农林部、工商部、交通部，加上南京留守则为11个部级单位。我们稍作比较即可看出，所列三届政府虽性质不同，甚至是敌对关系，但部门设置却大同小异，可谓是一脉相承，这其实就是我国现代政府机构设置之滥觞。自后北洋政府、国民政府虽多有变换，中央部门也一直是10到20之间，实行的都是“大部制”。


　　再看欧美日本等发达国家，“大部制”更是其政府设置的常例，部级单位一般都不超过20个。如美国长期保持14个部门，英国则在18个左右，法国约15个，日本现在是13个。苏联垮台后建立的俄罗斯联邦政府也只有17个部，多数发展中国家的政府也都实行“大部制”。


　　“大部制”古今中外的政府都行用，说明其并非什么新鲜玩艺，不仅是国际惯例，而且是历史传统。唯独苏联以及移植苏联模式的国家，才不搞“大部制”，反倒是非正常的异数，违犯了世界行政通则。其所搞的“国家官僚制”，历史已证明是一个失败的体制。


　　我国建政之初就学苏联，1949年政务院设部级机构为35个；1953年增为42个；54年成立国务院，扩充为64个部门，55年即激增为81个；后反复下放调整，但减了又增，增了又减，减了又增，形成“怪圈”。到文革时有76个中央部门，81年终于达到100个，以致机构臃肿，效率低下，终于成为改革的重点对象。自后30年“精简机构”搞了八九次，也是反复增减，中央下了很大力气，向“官僚主义”顽症开战，要突破“历史怪圈”。现在国务院组成部门，名义上是27个，但仍显其多，仍要改革压缩到20个以下，以便能与国际接轨。


　　三、“大部制”改革留不得死角


　　苏联社会主义体制不仅在经济方面很失败，在政治、意识形态等各方面也都很失败，对此邓小平看得很准，称之为“僵化”体制！弃之要搞中国特色的社会主义。“中国特色”在于创新，但是，仍有不少人士感情上放不下苏联政经体制，甚至留恋计划经济，认为其总体优越性是集中国力办大事。


　　铁道部可谓是我国政府所保留的苏联计划经济模式的最后堡垒，其不仅党政企不分，还学苏联拥有自己的“公、检、法”，自成体系，垄断经营，衙门积习深重。虽历经多次机构改革、包括“大部制”改革，铁道部竟能纹丝不动。当政者期望铁道部能一展雄风，把高速铁路修到外国去，以证明“社会主义的优越性”。这就使“大部制”改革留有死角，使改革不能彻底。


　　“国家官僚制”对于推进苏联工业化，起初也是起到了重要作用，用行政命令主导经济，也的确办了许多大事。我国上世纪引进苏联模式，很快建立了一整套工业体系。这也使得改革之前，我国政府机构庞大异常，光工业主管部门就达20多个。机械工业部就有第一到第八，简称“一机部”、二机部……等。另按类还分有化工部、电力部、煤炭工业部、电子工业部、石油工业部、冶金工业部、轻工业部、纺织工业部、食品工业部、森林工业部等，都是学苏联。苏联甚至党也搞“工业党”、“农业党”，党政企不分，坐办公桌不事生产的干部多如牛毛。然而，以上所有20多个工业部，还包括商业部、外贸部等，在日本就一个“通商产业省”，官员数只有其百不到一，效能却超过中、苏工商各部之总和！引导了战后日本经济起飞，相比之下，“大部制”显示出的是更大的优越性。


　　我国去年温州“7·23”动车追尾翻覆事故，彻底摧毁了苏式铁道部无须改制的神话。高筑债台修铁路，部长刘志军和副总工程师张曙光，却爆出特大贪污案，赃款是天文数。这更凸显出铁道部高度集权黑箱操作的弊端，说明“大部制”改革留不得死角，政企要分开，铁道部应拆改归并于交通部。


　　上世纪70年代，以香港为基地的“世界船王”包玉刚，通过市场运作，竟使其商船吨位运力超过了苏联全国，当然更超过了当时的全中国，而其上面却并没有多少官僚机构和政府官员来管他。管理并非设官越多、机构越多就能管好，相反，少而精干反倒更有效能！政府无须管琐碎的微观细部，而只需作宏观政策调控，所以“大部制”不仅是世界行政通则，而且是大势所趋。清末1906年11月设“邮传部”，对交通、邮政、铁路、航运等进行统一管理，所行已是“大部制”，民国时改称交通部。我国学苏联，实际上是走了一段弯路。


　　苏联政经体制并没有太多“优越性”，国家充当“总地主”和“总资本家”，行政权力无孔不入，使各类管理机构林立，干部众多，互相扯皮，造成政府效率低下。加上行政审批手续繁多，部门追求自身利益，使官僚主义严重。前苏联光农业方面就有管理干部300多万，而美国全国农业工人也不过此数，生产的粮食却比苏联多得多。苏联官僚化的集体农庄办了70年，其粮食产量竟没有任何一年能达到私有制1913年的水平。行政命令体制和市场体制的优劣，历史已作出了判定。“大部制”改革，就是适合我国市场经济的发展，摒弃落后的苏联行政管理模式，回归传统常规，与国际接轨。对已被历史淘汰的落后体制，我们无须留恋，“大部制”改革应不留死角。


　　四、行政体制改革应伴随政治体制改革


　　“大部制”是行政体制改革，而不是政治体制改革，是上世纪八十年代初启动并持续30多年的以“精简机构”为内容的多次改革的继续及归宿。改革以转变政府职能，提高行政效率为目标，以破除机构重叠、职权交叉、政出多门、审批繁复、部门谋取自身利益等弊端。今后的“大部制”政府，应以行政督导、宏观调控、社会服务为业，不再大包大揽办企事业。人员规模可小一些，领导应变能力应强一些，以适应市场经济和全球化快速发展的形势。


　　但行政体制改革必须与政治体制改革结合，否则将终难成功。


　　前述机构归并造成副职过多，设十多个副局长的情况，在苏联也很普遍，上世纪五六十年代我国学苏联，甚至国务院副总理也设十多个。有些副职竟是因人而置，不是工作需要，而是安插冗员，挂职不上班，只享受待遇。然这种情况在西方发达国家却不存在。欧、美、日等国行政体系有政务官、事务官的严格区分，事务官即文官，最早创制于英国，即我国的公务员。公务员抱案牍做技术性服务性工作，政治中立不随党派去留，具有稳定性，因而是“铁饭碗”。政务官即带“长”字号可拍板定策的人，他们随党派去留，上位需要竞争，一旦去职就要自谋出路，国家并不包养。如台湾地区出任过行政院长的刘兆旋、谢长廷、苏贞昌等，都没有“铁饭碗”，其下部长、局长等政务官下位后都需自谋职业，根本用不着设大量副局长来“过渡”。


　　那我国为什么不区分政务官、事务官呢？这就牵涉到政治体制改革问题。


　　众所周知，我国也搞了公务员制度改革，近日政府有发言人声称，我国全部公务员只有700万人，但鲜有人相信。为什么呢？因为界限不清！不仅区分不出政务官、事务官，而且党政不分，还有所谓“事业单位”干部、工会干部、“群众组织”干部等，全由国家财政供养，有好几千万干部在端“铁饭碗”，仍遵循着“党管干部”的苏联模式。那谁能知道谁是公务员，谁又不是呢？700万只是政府系列干部，但他们却可以和“事业单位”甚至法院干部互调，职级待遇差不多，能力强的可抽调至“党委”，不行则调“工、青、妇”吃清闲。改革的不彻底，使许多问题被官话所掩盖，而一旦拆并机构搞“大部制”，官场病又浮出了水面。


　　我国古代就有官和吏的严格区别，官的选拔有科举，虽不象当今政务官那样随党派去留，但抱案牍的刀笔吏，则有如当今公务员，稳定地从事文案事务性工作，这一点应该说有其合理性。然而，我国从苏联引进的“干部”体制，却一直是含混不清，分类不明，教师也曾是“干部编制”，官和吏没有区别，更遑论政务官、事务官的区分。当官仍然是终身职业，特别是带“长”字号的政务官，更是可上不可下，并且拥有特权。官满为患，官场病“帕金森定律”依然盛行，各部门众多官员都在追求自身利益，以权谋私，以行政审批权为自己谋取不当收益。当官可谓当老爷，“三公消费”居高不下，使行政成本高企。官场上、职场上由国家财政供养“吃冤枉”的人始终减不下去，冗官冗费一直就十分严重。官场官僚主义积习未除，监督机制缺位等，这些都需要政治体制改革才能解决。试想，政府机构系列归并成了“大部制”，而党组织、工会、“群众组织”等仍人浮于事，人头仍减不下去，财政耗费仍减不了，其改革还能有何意义？
 
　　所以，与行政“大部制”改革配套，必须同时稳妥地推行政治体制改革，如党政分开，分清干部类别，厘清公务员编制，制定政务官的选拔与退出规程，事业单位转型不再吃皇粮，“群众组织”真正归群众，扩大社会自治空间，加强监察监督机制等等。而更重要的是，应大力声张民权，抑制官权党权！在宪法宪政框架下，摆正官民党群关系，扩大民主，加强法治。只有政治清明，行政才能顺畅。


　　“大部制”改革还要清除观念上的障碍，解放思想，反思历史，深刻认识“全盘西化”移植苏联模式给中国造成的危害，彻底摒弃落后的苏联政经体制干部制度，回归常规与国际接轨。中国向西方学习已有百余年，学习要择善以从，必须立足本国实际，才会有成效。其实，西方各国政府虽都实行“大部制”，却并没有同一模式，如日本效能极高的“通产省”，在欧美各国都不存在。各国政府设部均不雷同，都是根据本国特点，因地制宜来设置管理机关。


　　“大部制”也并非能包医百病，不因时因地权变改革也会“僵化”无效率。前面我们所列清末民初三届政府，都设有海军部，或许有人会问，为什么不与陆军部合并设国防部呢？这是因上世纪初海军在国防军事上的地位所决定。当时的大国强国如英、法、德、日都在拼海军军备，都有海军部，海军强则国防强，清政府则在洋务运动时就设立了“海署”，建立了北洋水师。甲午海战失败后，中国一直想重建海军，海军部寄托着几代中国人的强国梦，但却苦于缺乏经费，民国时也没有建成。海军部于是成了清水衙门，虽列名大部，却只是一个空壳，徒有虚名，几十艘破旧军舰根本不能保卫海疆，却被政治家孙文鼓捣参加了内战。这说明大部制的设置，也必须切合实际才行。


　　又如中国古代的行政“六部”，虽行“大部制”，却几千年因袭不变。儒者说是周公“制礼作乐”所定，以《易经》象数来设官分职，将其圣化意识形态化，造成政府运转不灵。唐代中期即因僵化的“六部二十四司”脱离实际，只能随事补苴临时设“使”以相补救，如青苗使、转运使、节度使等，结果形成极不规整的“使职差遣制”，原有政府行政系统几乎崩溃。后元、明、清虽也遵《周礼》不改“六部”，但部以下的司、科机构却因时因地大有增补，使行政“六部”勉强维持到1906年。


　　世界上没有一成不变的制度，也没有神圣的政治体制。“大部制”改革要破除意识形态桎梏，既要反对僵化，也要反对盲从，要按照中国现时国情，做好“顶层设计”。改革必然会触及既得利益阶层，触及既有利益格局，会有强大阻力。但“大部制”改革方向是对的，也没有回头路可走，不改革还会出现新的“僵化”，遗患将更加可怕。在认准了目标之后，中国政府和人民就应排除一切阻力，克服官场病顽症难点，义无反顾地推进改革大业。 （2012.4.1）


　　（袁刚 北京大学政府管理学院。本文删节版刊于《同舟共进》2012年第6期，此为未删稿。）