政府是不是越小越好？

作者：吴钩

来源：作者授权 发布

          节选自 吴钩新书《宋潮：变革中的大宋文明》

时间：孔子二五七一年岁次辛丑九月三十日丙辰

          耶稣2021年11月4日

我比较过明人王鏊《姑苏志》收录的宋明二朝官廨，结果发现，明朝苏州府的政府机构数目，大约比宋朝时的减少了三分之二。

表面来看，简朴的政府部门设置，可以将官员数目控制在最小规模，并以很低的税率来维持政府运转。朱元璋建立的明王朝确实保持着非常低的税率，据黄仁宇的研究，“16世纪末，全国田赋额最重的为南直隶苏州府，约占农村收入的20%。此外各府县一般都在10%以下，其中又有轻重的不同，山东曹县全县的赋役约占农村收入的9%，去苏州不远的溧阳县，情形就更为奇怪，约在1-5%之间”。至于明代的商业税，更是微不足道，简直可以忽略不计。就比例而言，同时期的日本大名政权，税额占国民收入的50%；就总数而言，17世纪末期的英国，人口仅为明代中国的1/30，税收总额却与明王朝相大体相埒。

我们也可能习惯于认为，“精兵简政”、“轻赋薄敛”是好事情。但实际上，税率过低、政府过简，不可能形成优良的治理。为什么这么说呢？让我们先来听听孟子老人家的说法。

魏国的执政白圭曾向孟子请教：“我计划二十税一（按5%的税率征收），您觉得如何？”孟子反问他：“人口万户的都城，只有一人制作陶器，可以吗？”白圭说：“不可以。这样的话，器皿将不足用。”孟子告诉他，对啊，二十税一的道理也是如此。只有在政体、社会经济形态落后的北方部落，才可以用二十税一的超低税率维持。中国是超大规模之国，需要提供“城郭、宫室、宗庙、祭祀之礼”等公共品，需要“百官有司”治理国家，二十税一怎么够？

孟子心仪的是“什一税”，即10%的税率。在孟子那个时代，政府的职能还比较简单，什一税是适当的，但到了宋朝、明朝的时候，社会的发展要求政府提供更多的公共品，什一税显然已经偏低了。朱元璋创立、明清相承的低税率、低配置政府，只能维持最低水平的运转，而无法提供稍多一点的公共品，以致明代嘉靖年间山东夏津县修志，引述时人之感叹：“今之守令，凡城池、学校、公署、铺舍、桥梁之类，以兴修为大禁，废不举，敝不葺，荒颓败落之甚，竟诿之不知。”直至晚清之时，但凡城市的消防、筑路、造桥、街道整修、路灯安装等公共事务，地方政府亦都无力主持，只能靠绅商办理。

此时，在近代化早已展开的西方，随着政府必须介入、处理更多的公共事务越来越繁多，政府部门的设置也越来越完备，从某个角度来说，近代化的过程就是政府机构膨胀的过程。比如英国，19世纪之前，“城市政府仅仅承担了非常有限的公共服务职能：市政管理职能仅仅涉及供水、卫生和提供少量的基础设施，社会管理职能也仅限于维护社会治安，基本上没有专门的城市管理机构”，但在“19世纪初期，城市中出现了负责道路、街灯、治安、卫生和其他市政工程的政府部门”。

美国也是如此，19世纪之前，“市政府虽然参予筑路、卫生、供水等事业,但仅仅发挥了微不足道的作用”，但到了19世纪，“市政府不得不承担更多的职能”，成立更多的政府职能部门，“仅费城一市就设有个州立部门”。

而按明清时期的政府编制与财政水平，别说向社会提供公共品，甚至连政府自身的运转都成为问题。由于地方政府缺乏办公经费，明代衙门的“文具纸张，甚至桌椅板凳、公廨之修理”，都得“零星杂碎的向村民征取”；官设驿站的马夫、步夫、水夫，亦都以役的方式在民户中佥派，且驿递所需的马匹以及马鞍、缰绳、草料等配套，全都由马夫自己承担；就连税粮的征收与解押，也是摊派给民间的大户人家，叫做“粮长”，而解运皇粮所产生的“舡车之费”，还是由粮长自掏腰包。超低税率的缺陷，最后只能通过极度落后的实物征用及全民配役（役，即人身税）来弥补。

为了维持政府的基本运转，明清官员不得不依赖私力补救。清代有一句民谚，叫做“无幕不成衙”，这个“幕”，是指地方长官私人聘请的行政顾问——幕友，俗称“师爷”。为什么说“无幕不成衙”呢？因为按明清官制，地方政府只配置极少的佐贰官，根本无法对付刑狱、词讼、财税、会计、文移等日常事务；且长官本人又是做八股文出身，读书时，对“兵刑、财赋、河渠、边塞之利病”，皆漠不关心，一窍不通，及至“授之以官，畀之以政”，自然“懵然于中而无以应”。怎么办？他们惟有自己聘请师爷帮忙。

明朝中后期，府、州、县的衙门已出现聘用幕宾的风气，至清代更为盛行，再小的衙门，都得有一个刑名师爷，佐理刑狱与词讼；一个钱谷师爷，佐理财政与税收。清朝人自己说：“各省的那些衙门，无论大小，总有一位刑名老夫子，一位钱谷老夫子。”而公务繁忙的衙门，除了必不可少的刑名师爷与钱谷师爷，还需要聘请书启师爷（起草公文）、账房师爷（财务会计）、征比师爷（稽查赋税征收情况）、知客师爷（招待宾客）、挂号师爷（掌管函件），等等。时人论曰：“幕友亦势所然也，自督抚以迄州县，凡兵刑钱谷，事极纷繁，苟非佐理有人，岂能免夫丛脞。故一署之中，多者十余人，少亦三五人，匡正赞襄，责任颇为繁重。”可以这么说吧，若是没有师爷，清朝的衙门根本就玩不转。

然而，师爷从事的虽然是公务，却没有公务员身份，只能躲在幕后，不能走上台前，他们的薪水也是地方长官自掏腰包支付的。换言之，地方官个人承担了行政成本，而明清官员的正式俸禄又很低，那他们不拼命捞钱才怪哩。

我们都知道“冗官冗政”是一种弊政。不过，我们也不能因为冗官有弊，便以为政府越简朴越好，官员越减少越好。恰如其分、切合时代需要、契合社会发展的政府配置，才是可取的。

责任编辑：近复