宋朝的“国家福利”与“福利病”

作者：吴钩

来源：作者授权 发布

          原载于 “我们都爱宋朝”微信公众号

时间：孔子二五七零年岁次庚子二月廿六日辛酉

          耶稣2020年3月19日

福利制度

当人们说起西方社会的福利制度时，往往会注意到它们的“福利病”，比如过度福利的问题，以及由此造成的“养懒汉”问题、财政赤字与高税收问题。我这几年检读宋代笔记，却发现现代社会的这些“福利病”，其实在宋朝时候就已经出现了。

“福利病”当然是福利制度的产物。没有福利制度，何来“福利病”？那么宋王朝有福利制度吗？有。许多人都认为福利制度的起源是17世纪初英国颁布的《伊丽莎白济贫法》（根据这一立法，凡年老及丧失劳动力的人，在家接受救济；贫穷儿童在指定的人家寄养，长到一定年龄时送去做学徒工；流浪者被关进监狱或送入教养院），却不知道比《伊丽莎白济贫法》更完备、更富人道主义精神的国家福利救济制度已出现于12世纪初的宋代中国。

《宋会要辑稿·食货》对此有详述：“崇宁初，蔡京当国，置居养院、安济坊，给常平米，厚至数倍。……三年，又置漏泽园，置籍，瘗人并深三尺，毋令暴露，监司巡历检察。安济坊亦募僧主之，三年医愈千人，赐紫衣，祠部牒各一道；医者人给手历，以书所治痊失，岁终考其数为殿最（考核指标）。诸城、寨、镇、市户及千以上有知监者，依各县增置居养院、安济坊、漏泽园。道路遇寒僵仆之人，及无衣乞者，许送近便居养院，给钱米救济。孤贫小儿可教者，令入小学听读，其衣襕于常平头子钱内给造，仍免入斋之用。遗弃小儿，雇人乳养，仍听宫观、寺院养为‘童行’（未领度牒的少年出家人）。”

根据这一记载，我们可以知道，北宋崇宁年间的福利救济机构包括三个系统：福利收养系统（居养院）、福利医疗系统（安济坊）、福利性公墓（漏泽园）。这些福利机构并非始创于崇宁年间，不过却是崇宁初年蔡京执政之后才在全国铺开的，按照蔡京的执政规划，各州县及规模略大的城寨市镇，均必须设立居养院、安济坊、漏泽园。

宋王朝这三个福利系统，实际上已覆盖了“生老病死”诸层面，大体实现了“从摇篮到坟墓”的救济。当然，宋代福利制度的人口覆盖面只限于“鳏寡孤独贫乏不能自存”的贫困群体，并非不分贫富、全民共享的国民福利。这一点需要提请注意。

先来说“摇篮”即“生”的福利。国家设立了福利机构收养、赈济弃婴与孤儿。北宋时，主要由综合性福利机构如“福田院”负责收养京师汴梁的“老幼废疾”，“广惠仓”负责赈济各州县的“老幼贫乏不能自存者”。从哲宗朝开始，朝廷在全国施行“居养法”，各地设立“居养院”，收养无法自存之民，遇有被遗弃婴儿、孤儿，也送入附近居养院养育，对婴幼儿，“雇人乳养”；稍大一点的儿童，则“令入小学听读”。

南宋时，专门的儿童收养机构已遍布天下，有“散收养遗弃小儿钱米所”、“婴儿局”、“慈幼庄”、“慈幼局”、“及幼局”等，名称虽异，功能则差不多。按宋人吴自牧的描述，慈幼局是这么运作的：“官给钱典雇乳妇，养在局中，如陋巷贫穷之家，或男女幼而失母，或无力抚养，抛弃于街坊，官收归局养之，月给钱米绢布，使其饱暖，养育成人，听其自便生理，官无所拘。若民间之人，愿收养者听，官仍月给钱一贯，米三斗，以三年住支。”慈幼局的效果很好，椐元人的回忆，“宋京畿各郡门有慈幼局，……故遇岁侵，贫家子女多入慈幼局。是以道无抛弃之子女。”

再来说“老”的福利。宋代收养贫困老人的福利机构也包括综合性机构与专门的养老福利机构，“安老坊”、“安怀坊”、“安济院”都是收养“老而无归”者的养老院，“福田院”、“居养院”、“养济院”等综合性福利机构也收养孤寡老人、流浪乞丐、残疾人士、贫困人口等。按宋人的界定，60岁以上为老人，可享有进入福利机构养老的权利，国家给他们的养济标准一般为每人每日一升米，10文钱。对80岁以上的居养老人，政府还有额外补助，另给大米及柴钱，90岁以上老人每日有酱菜钱20文，夏天给布衣，冬季给棉衣。

还有“病”的福利。宋代收养、治疗孤苦贫困病人的专门机构主要是“安济坊”。中国历史上最早的福利医院由苏轼创立。北宋元祐年间，“苏文忠公知杭州，以私帑金五十两助官缗，于城中置病坊一所，名‘安乐’，以僧主之，三年医愈千人。”其后，病坊更名为“安济坊”。崇宁元年（1102），朝廷诏令全国各路遍置安济坊；大观四年（1110），又颁行“安济法”：凡户数达到千户以上的城寨，均要设立安济坊，凡境内有病卧无依之人，均可送入安济坊收治。安济坊“宜以病人轻重而异室处之，以防渐染。又作厨舍，以为汤药饮食人宿舍。”即实行病人隔离制，并提供汤药、伙食。

此外，天下州县又广设施药局、惠民局，类似于官营的平价大药店，通常以低于市场价的价钱出售药品，或免费向贫病之人施药，如建康府的惠民药局，“四铺发药，应济军民，收本钱不取息”；临安府的施药局，“来者诊视，详其病源，给药医治”，“民以病状投局，则畀之药，必奏更生之效”；又有和剂药局，以市场价的三分之二出售成药，“其药价比之时直损三之一，每岁糜户部缗钱数十万，朝廷举以偿之，祖宗初制，可谓仁矣”。

“从摇篮到坟墓”，人生的归宿最终都是墓冢，那么来看看“坟墓”即“死”的福利。宋代之前，历代也有设义冢助葬贫民、流民之举，但制度化的福利性公墓体系则是在宋代才形成的，此即“漏泽园”制度。漏泽园先是设于京师汴梁，北宋真宗年间，朝廷在“京畿近郊佛寺买地，以瘗死之无主者。瘗尸，一棺给钱六百，幼者半之”。到了神宗朝，政府又正式下诏：“令逐县度官不毛地三五顷，听人安葬。无主者，官为瘗之；民愿得钱者，官出钱贷之；每丧毋过二千，勿收息。”建炎南渡之后，宋高宗也下诏要求临安府及诸郡复置漏泽园，整个南宋时期，各地普遍都设立了这种福利性公墓。

放在中国历史上，宋王朝建立的贫民福利制度，也是最为发达的，不但超越了之前的汉唐，而且，即便是后来的元明清，也未能追上宋代的福利水平。

“过度福利”

正如我们在一些福利国家所看到的情形，蔡京政府的福利政策在推行过程中也诱发了“过度福利”的问题。宋徽宗的诏书一再指出过这个问题。

大观三年（1109）四月，宋徽宗在一份手诏上说：“居养、安济、漏泽，为仁政先，欲鳏寡孤独养生送死各不失所而已。闻诸县奉行太过，甚者至于许供张，备酒馔，不无苛扰。”有些州县的福利机构为救济对象提供酒馔，待遇不可谓不优厚。皇帝要求有司纠正这股“过度福利”之风：“立法禁止，无令过有姑息。”

次年，即大观四年八月，徽宗重申：“鳏寡孤独，古之穷民，生者养之，病者药之，死者葬之，惠亦厚矣。比年有司蹑望，殊失本指。至或置蚊帐，给肉食，许祭醮，功赠典，日用即广，縻费无艺。”诏令各州县停止福利扩张与靡费铺张，除了居养院、安济坊、漏泽园之外，不要自行设置其他的福利机构。

十年后，即宣和二年（1120）六月，宋徽宗再次下诏批评了居养院、安济坊、漏泽园“资给过厚”的做法：“居养、安济、漏泽之法，本以施惠困穷。有司不明先帝之法，奉行失当，如给衣被器用，专顾乳母及女使之类，皆资给过厚。常平所入，殆不能支。”居养院与安济坊不但免费提供一切日常用具，还替接受救济的人雇请了乳母、保姆与陪护，以致政府的财政拨款入不敷出。

《嘉泰会稽志》也记载说，“居养院最侈，至有为屋三十间者。初，遇寒惟给纸衣及薪，久之，冬为火室给炭，夏为凉棚，什器饰以金漆，茵被悉用毡帛，妇人、小儿置女使及乳母。有司先给居养、安济等用度，而兵食顾在后。”

这种“縻费无艺”的“过度福利”，显然跟制度缺陷、监管不力造成的“福利腐败”并非同一回事。宋代的福利机构当然存在着不同程度的腐败问题，不过那是另一个话题了。我们现在看到的宋代“过度福利”，与其说是宋朝福利机构的腐败，毋宁说是蔡京政府施政偏好的体现。

蔡京是熙宁变法中新党领袖王安石的继承人。北宋新党是一个有着鲜明左派风格的派系，他们推动变法的目标之一便是“振乏绝，抑兼并”，希望运用国家的强制力与财政资源，救济贫困人口，抑制兼并，防止贫富分化悬殊。这样的主张，跟欧美左翼政党并无二致。而与新党对立的旧党，则更加注意对富民阶层的财产权保护，如苏辙认为：“州县之间，随其大小皆有富民，此理势之所必至。所谓‘物之不齐，物之情也’。”贫富分化，乃天经地义，你王安石凭什么打着救济贫民的旗号剥夺富民的财产？所以小苏痛骂王安石：“王介甫小丈夫也。不忍贫民而深疾富民，志欲破富民以惠平民，不知其不可也。”其政见与今日右翼政党如出一辙。

蔡京拜相执政之年，宋徽宗将年号“建中靖国”改为“崇宁”，即意味着君臣宣告终止之前调和左右的折中政治，恢复熙宁变法的左翼路线。蔡京政府也确实以“振乏绝，抑兼并”为己任。蔡氏曾经告诉徽宗：“自开阡陌，使民得以田私相贸易，富者恃其有余，厚立价以规利；贫者迫于不足，薄移税以速售，而天下之赋调不平久矣。”表达了对贫富差距与社会不公的关切。后来蔡京下台，接任的宰相王黼“阳顺人心，悉反蔡京所为”，其中就包括“富户科抑一切蠲除之”，也反证了蔡京执政时实行过“科抑富户”的左翼政策。

因此，我们不必奇怪，为什么蔡京一上台执政，居养院、安济坊、漏泽园的建设便迅速在全国铺开，乃至出现“过度福利”。而当蔡京罢相时，宋朝的福利制度又会发生收缩，如大观四年、宣和二年，皇帝下诏纠正“过度福利”，都是蔡京罢相之时。

蔡京辞官退休之后，就再也不见有“过度福利”的记载了。不过南宋时，杭州市民享受到的福利待遇，也是非常优厚的。

“养懒汉”

我们现在都说，优厚的福利制度下，很容易“养懒汉”。在蔡京执政之际、北宋福利制度迅速扩张的时期，确实出现了“养懒汉”的问题，比如一些州县的居养院和安济坊，由于政府提供的生活条件非常不错，“置蚊帐，给肉食”，甚至还有保姆、做家政的阿姨，所以便有“少且壮者，游惰无图，廪食自若，官弗之察，弊孰甚焉”，在居养院或安济坊中赖着不走，白吃白喝白睡。

许多到过西欧国家旅游的人都会发现，高福利制度已经深刻塑造了西方人的生活方式与生活节奏：每天工作几小时，要么就成天晒太阳，经常休假旅游，大街上很少看到行色匆匆的上班族。这种图享乐、慢节奏的生活风气，也出现在南宋时的杭州社会。

《梦粱录》记载说，杭州西湖一带，“湖山游人，至暮不绝。大抵杭州胜景，全在西湖，他郡无此，更兼仲春景色明媚，花事方殷，正是公子王孙，五陵年少，赏心乐事之时，讵宜虚度？至如贫者，亦解质借兑，带妻挟子，竟日嬉游，不醉不归。此邦风俗，从古而然，至今亦不改也”。终日游玩的人，不但有“公子王孙、五陵年少”这等富贵子弟，还有“解质借兑”（类似于今日城市刚刚兴起的“贷款旅游”）的城市贫民。

《梦粱录》又载，端午时节，“其日正是葵榴斗艳，栀艾争香，角黍包金，菖蒲切玉，以酬佳景。不特富家巨室为然，虽贫乏之人，亦且对时行乐也。”

这些贫乏的市民为什么能够“对时行乐”，乃至敢于“解质借兑，带妻挟子，竟日嬉游”？不怕饿死么？不怕。因为南宋杭州市民享受到的福利非常丰厚。

据《西湖老人繁胜录》，“朝廷每岁常例，散军民赈济，不时以米赈济粜。州府又散灯油于开张店舍。安抚提领支犒舞者钱酒蜡。府主例散客店内钱。帝辇骄民，常沾圣恩，不时皇后殿散新钱，俱无科役保用之扰。”

《武林旧事》的记录更详细：“都民素骄，非惟风俗所致，盖生长辇下，势使之然。若住屋则动蠲公私房赁，或终岁不偿一钚。诸务税息，亦多蠲放，有连年不收一孔者，皆朝廷自行抱认。诸项窠名，恩赏则有‘黄榜钱’，雪降则有‘雪寒钱’，久雨久晴则又有‘赈恤钱米’，大家富室则又随时有所资给，大官拜命则有所谓‘抢节钱’，病者则有施药局，童幼不能自育者则有慈幼局，贫而无依者则有养济院，死而无殓者则有漏泽园。民生何其幸欤。”

从这些宋人记录，我们可以知道，南宋杭州市民所享受到的政府福利（私人慈善不计在内）包括：免服科役，减免赋税，经常蠲免房屋租金；遇上大节庆，政府会发“黄榜钱”，碰上大雪天，发“雪寒钱”，久雨久旱则发放“赈恤钱米”；贫困的病人可到施药局免费诊治取药，被遗弃的孤儿会收养入慈幼局，贫而无依之人送入养济院养老，死而无殓者安葬在漏泽园；商店开张之日可以向杭州政府领取灯油蜡烛，杭州街头的艺术工作者也能够获得政府的补助。

——换成你生活在这样的福利制度下，即使身无分文，也是敢“贷款旅游”，带着老婆孩子玩个痛快的。对不？

“贫者乐而富者扰”

福利制度看起来很诱人，但天下没有免费的午餐，羊毛最终出在羊身上，不是出在这群羊身上，便是出在那群羊身上。宋政府维持居养院、安济坊、漏泽园等福利机构运转的经费，有几个来源：左藏库，即国家财政拨款；内藏钱，皇室经费的资助；公田的租息收入；国营商业机构的收入，比如“僦舍钱”，即官营货栈的租金收入；常平仓的利息钱米。其中常平仓的息钱为大头。如果“常平所入，殆不能支”，通常就只能挪用其他用途的财政款项或者增加税收了。

陆游的《老学庵笔记》记述了崇宁年间各州县倾财政之力办理福利救济的情形：“崇宁间初兴学校，州郡建学，聚学粮，日不暇给。士人入辟雍，皆给券，一日不可缓，缓则谓之害学政，议罚不少贷。已而置居养院、安济坊、漏泽园，所费尤大，朝廷课以为殿最，往往竭州郡之力，仅能枝梧。谚曰：‘不养健儿，却养乞儿。不管活人，只管死尸。’盖军粮乏，民力穷，皆不问，若安济等有不及，则被罪也。”以蔡京政府的施政偏好，救济贫民的福利支出优先于军费开销。军粮缺乏，可以容忍；济贫不力，则会被问责。

这并非陆游的虚构，因为徽宗的诏书可以佐证。宣和二年六月十九日，皇帝诏曰：居养院、安济坊、漏泽园救济过度，“常平所入，殆不能支。天下穷民饱食暖衣，犹有余峙；而使军旅之士稞食不继，或至逋逃四方，非所以为政之道”。难怪当时的民谚要讥笑蔡京政府“不养健儿，却养乞儿”。

这是占用财政拨款的情况。宋徽宗的诏书还提到因“过度福利”而导致民间税负加重的问题：大观三年四月二日，皇帝手诏：“闻诸县奉行（福利救济）太过，甚者至于许供张，备酒馔，不无苛扰。”这里的“苛扰”，便指政府增税，骚扰民间。《宋史·食货志》也称，蔡京时代的居养院、安济坊、漏泽园“糜费无艺，不免率敛，贫者乐而富者扰矣”。“率敛”也是增税的意思。由于宋代的赋税主要由富户承担，而福利机构的救济对象为贫民，所以便出现“贫者乐而富者扰”之讥。

洪迈《夷坚志》中有一则“优伶箴戏”的故事，辛辣讽刺了蔡京时代“贫者乐而富者扰”的福利制度。故事说，两名伶人在内廷演出时，扮演成僧人，以类似今天对口相声的形式调侃起宋朝人的“生老病死苦”——

问：“敢问生。”

答：“本朝京师设有太学、辟雍，外郡即使是下州偏县，凡秀才读书，都有朝廷给予助学补贴，华屋美馔。科考中式，上可以为卿相。国家给予‘生’的福利，没得说。”

问：“敢问老。”

答：“从前老而孤独、贫困，必沦沟壑。今各地设立孤老院，养之终身。国家给予‘老’的福利也没得说。”

问：“敢问病。”

答：“今人不幸而得病，家贫不能拯疗，于是有安济坊，使之存活，免费差医付药，责以十全之效。国家对‘病’的福利也是没得说。”

问：“敢问死。”

答：“死者，人所不免，唯穷民无所归葬，如今朝廷择空隙地为漏泽园，无以殓，则与之棺，使得葬埋，春秋享祀，恩及泉壤。国家对‘死’的福利也没得说。”

问：“敢问苦。”

这时，应答的伶人“瞑目不应”，露出伤感的表情，“促之再三”，才皱眉答道：“只是百姓一般受无量苦。”

伶人想告诉皇帝，政府为维持庞大的福利支出，变着法子加税，已经使老百姓“受无量苦”了。看演出的宋徽宗听后，“恻然长思”，倒也没有怪罪讥讽时政的伶人。

如今看来，“过度福利”固然不可取，也极容易造成一系列不良后果，今日的希腊危机即是明证；但是，有一个道理我认为也需要指出来：“过度福利”好比是“营养过剩”，一个营养不良的人是不应该担心营养过剩的；如果因为担心营养过剩而不肯吃肉，那就是跟“因噎废食”差不多的愚蠢了。

宋人的态度比较务实——既不齿于蔡京的为人，也抨击过“资给过厚，致侵扰行户”的“过度福利”，但对蔡京政府推行的福利制度本身，却是很赞赏，朱熹说：崇宁、大观之间，“始诏州县立安济坊、居养院，以收恤疾病癃老之人，德至渥矣。”甚至有宋人相信，蔡京为六贼之首，独免诛戮，乃是因为他执政之时，“建居养、安济、漏泽，贫有养，病有医，死有葬，阴德及物所致”。可见宋人只是反感“过度福利”，并不拒绝福利制度。

责任编辑：近复