原标题：从国家治理效率的视角反思武汉肺炎疫情事件

作者：虞崇胜 何路社    

来源：作者授权 发表

时间：西元2020年2月18日

面对武汉市突如其来的“冠毒”疫情，湖北省作协主席李修文说：我认为灾难文学的唯一伦理，就是反思灾难。土生土长的武汉人清华大学李义天教授悟道：这场可怕的灾疫让我们意识到，原来有那么多天灾人祸，阻碍着我们过上哪怕仅仅是平凡的生活。它也让我们意识到，原来平凡的生活竟是如此脆弱，原来维系和保卫我们的平凡的生活竟是这般难得。

我们现在则再从国家治理的视角反思：效率是治理的生命，特别强调这点是本文的最大贡献。治理效率与人民群众的切身利益，与党和政府的公信力都紧紧生死相连。现在回顾这次武汉肺炎疫情的扩散暴发过程，李文亮等医生的非正规渠道预警，是我们错过了的唯一有可能抓住的一次机会……

然而，在现行的国家治理体系“言论管制与言论自由”制度环境下，要抓住这一机会却并非那么直接容易简单。所以，网上对此而言针锋相对的争论异常激烈。但是，再曲折困难复杂的事情，只要经过科学理性地分析，最终都可以得出唯一正确的答案。

 一、言论管制与言论自由各有各的道理

偏信则暗，兼听则明。

（一）首先看言论管制的道理

 比如有人指出：涉及国家重大公共卫生事件的暴烈性传染病毒的发布，一定是需要统一口径确定无误由专门的部门对外发布，病毒 的认定不仅要通过临床表现，还必须要经过目前人类所有能使用的检测手段进行多方佐证，这是一个国家管理的基本机制。而武汉市中心医院李文亮医生是眼科医生并非一线的传染或者发热门诊医生，也非对病毒进行专业化验和甄别的医生，也就是说他获取的信息是来源于同事或者医疗圈子而并非是靠自己的专业或者对口的工作正当分析获取，并且没有经过正常发布渠道将重大信息突破红线发布到医疗圈外。基于这种情况，公安部门在没有获得官方发布信息的情况下的处理是正确的，训诫也是适度的，并没有给他施加过度强制力和伤害。

我国《传染病防治法》等相关法律明确规定——市、县、区基层是信息上报渠道，疫情发布最低一级权限在省级卫生行政部门，就连地级市都无权发布。换句话说，地市县乡一级，及时上报是义务，对本地发布疫情信息就是违法。对乙类传染病中传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感，采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施。其他乙类传染病和突发原因不明的传染病需要采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施的，由国务院卫生行政部门及时报经国务院批准后予以公布、实施。需要解除依照前款规定采取的甲类传染病预防、控制措施的，由国务院卫生行政部门报经国务院批准后予以公布。省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域内常见、多发的其他地方性传染病，可以根据情况决定按照乙类或者丙类传染病管理并予以公布，报国务院卫生行政部门备案。

简而言之，任何个人没有发布疫情的资质，类似非典之类的疫情发布权力在国务院。李文亮有正规渠道反映疫情：上报或使用网络直报系统（这个系统一旦录入信息就直达国家疾控中心，是最高效、最可靠的方式，与之相比朋友圈简直不值一提）。因此，有人差强人意地比喻：医生是专业人员，在官方尚未确定疫情信息之前，不宜向亲友披露工作中掌握的疑似疫情信息。就好比警察在案件侦查终结前不能泄露案情线索一样，这属于特殊职业的保密义务。

事实上第一个提请注意疫情的是湖北省中西医结合医院呼吸内科主任张继先医生，她不但积极主动及使用了正确的途径，而且促使政府及时行动。12月26日，张继先医生接诊时发现有不明病毒引起的肺炎患者，感到蹊跷。12月27日，张继先向主管院长汇报，医院当即向江汉区疾控中心汇报。12月28日、29日，又增加了4名症状相同的病人，而且全部来自华南海鲜市场。张继先医生敏锐地意识到情况不对，立即又向医院进行了报告，并建议医院召开多部门会诊。12月29（星期天）下午，医院研究决定直接向省、市卫健委疾控处报告。省、市卫健委疾控处接到报告后快速反应，指示武汉市疾控中心、金银潭医院和江汉区疾控中心前往医院，开始流行病学调查。12月30日，武汉市卫健委就发了一个内部通报。12月31日，武汉卫健委正式（也是首次）对外发布：武汉地区发现了病毒性肺炎，患者已隔离治疗，并指出该病毒性肺炎与华南海鲜市场有关。以致甚至有人认为，具体对比张继先医生的表现，李文亮的行为对防疫的贡献几乎没有。相反，他无视组织纪律性的行为的被人利用，一定程度上营造出混乱的局面，客观上干扰了疫情防疫。

（二）现在再看言论自由的道理

现代国家治理是多元的，治理主体包括国家、市场和社会多方。各方缺一不可，相辅相成。当然，权力天然优越，国家权力应占据主导地位。但这也就更需要市场与社会的制约。否则，国家权力的勤政廉政难以保证。 所以，国家正规渠道预警与社会非正规渠道预警不是对立的，而是各有所长，相益得彰。

总之，无论是从多元治理的角度，或是权力制约的角度，都不能否定社会非正规渠道预警的合理合法性。应该是两条渠道并行不悖，都可以发挥作用。而且，什么问题都要因地因时因事制宜，实事求是。规则是死的，人民的利益高于一切，非常情况下行政自由裁量权的使用可以表现出一个官员的素质水平。谁也不是全能全知的上帝，能够事先知道天上那朵云彩会下雨。疫情的不确定性与人的认识的不确定性，需要有不同意见、声音。

面对国家治理中疫情这类特殊的重大事情，人类政治文明规范要求我们：疫情防控价值排序是：生命（或事实）第一，科学第二，法律第三，政治（稳定）第四。我们这次疫情的应对就没有遵循这个顺序。从官员到专业人员，在开始的时候并没有优先意识到疫情爆发流行会给人民群众的生命健康带来巨大的危害，反而是更多的是考虑政治上的稳定。问题的关键更主要是如果社会非正规渠道预警被堵塞，失去了社会由下至上的监督压力——其比国家权力由上至下的监督压力更全面及时有效，有关部门肯定容易应对不力，不慌不忙，慢条斯理，坐失良机。张继先医生通过国家正规渠道预警，比李文亮医生还早几天，却仍然未能够阻止疫情扩散暴发，就是活生生的一例实证。

此外，更何况从宪法的最高法律权威地位论，公民个人在报刋和网络上公开发表合法信息——无论对错与否，都应该是属于中华人民共和国宪法第三十五条中所保护的言论自由范围。在一个正常的舆论生态中，错误的、片面的言论自然会遭遇它的对手和批评者，国家权力不能越位到社会领域干预言论自由。

这次疫情本来第一时间就有多位医生预警，如李文亮医生2019年12月30日，在武汉大学的同学微信群中发了一段文字：“华南海鲜水果市场确诊7例SARS”，并配上一段视频和一张“临床病原体筛选结果”的检测报告。报告中显示：检出<高置信度>阳性指标SARS冠状病毒，铜绿假单胞菌、46中口腔/呼吸道定植菌。同时他特别提到：“在我们医院后湖院区急诊科隔离”。但这却被当做谣言给封杀了，甚至还对预警人进行训诫。而国家正规预警渠道的有关部门，早期却诊断判断失误，一再坚持说病毒不会人传人，可防可控等，从而导致忽视轻视疫情的厉害危险性，结果使我们错过了尽早控制疫情扩散的最佳时机。因此，这次史无前例的疫情扩散暴发的惨痛教训，应该促使我们开始对“言论管制与言论自由”进行深层次上的思考，进而推动国家这方面的改革和进步。

这里，笔者最后还有必要回答如下这个问题。即也有人认为，如果讲这个世上没有“敌对势力”，没有“破坏分子”，人们都只是一群追求“言论自由”的公民。那为什么一些所谓“追求言论自由的公民”，从来不盼着我们国家社会好呢？从来不盼着湖北武汉好呢？不盼着人民群众好呢？不盼着早日战胜病毒呢？为什么总是千方百计地盼着出事呢？为什么一出事就欢欣鼓舞、弹冠相庆、群魔乱舞呢？

然而，只要睁开眼睛，实事求是地分析，所讲这些“敌对势力”或“破坏分子”绝对不是主流，我们应该充分相信广大人民群众的觉悟水平。对少数那些“敌对势力”或“破坏分子”完全可以依法进行打击，其所产生的负面效应只能是言论自由必须付出也能够承受的必要代价或成本。就社会舆论而言，无论是阳光却刺眼的意见，还是深刻而大胆的建议，都值得认真对待，也需要积极引导。但最重要的是营造一种开放、包容和有序的言论自由政治生态环境，气若顺了，心就平了，自然社会就会少一点消极性的戾气，使人民群众的精神面貌更加积极健康向上。

二、言论管制与言论自由的辩证统一

对立统一，相反相成。

（一）言论管制的度是法治

从政府机构或政府官员的立场和角色看，最理想的当然是希望通过言论管制使社会舆论帮忙不添乱，要天亮（权力决策后）鸡叫，不要半夜（权力决策前）鸡叫。这一方面能减轻治理压力和难度，保障政府决策的轻松顺利执行，以便有更多的精力为民办实事与干好事。另一方面，反过来政府的治理权威高而有效，也有利于更好地维护大多数人民群众的公共利益。以此衡量，这次疫情各级政府机构和官员的应对，湖北省委省政府、武汉市委市政府……从集权政治规矩上讲都没有任何犯错。反而可以认为，完全按部就班，有条不紊，滴水不漏，政治正确——维护中央的权威和地方的表面稳定。

但是，问题却在于是，为了达到这种目的，他们对言论的管制超出了法治之度，走向权力任性的人治。如武汉市党委、政府及有关部门，在已经得知张继先医生通过国家正规渠道预警信息的情况下，出于担心引起社会恐慌造成混乱的考虑，违反宪法动用国家权力限制干预属于社会领域的李文亮等公民的言论自由。这样一来，在现行权力者素质水平下，失去了唯一最可靠的及时控制疫情机会，于是这次疫情扩散暴发成为在所难免。且具体分析如下：

1、仅仅通过国家正规预警渠道应对疫情，从武汉市、区到中央必然存在信息不对称问题，需要一个信息获取及处理过程来弥补，并产生必然的信息时间空间差，更还有各级权力者素质低（太平官易功德官难）官僚主义作风的雪上加霜。再就是中央集权式治理体系下，武汉市、区不具有足够的地方自治权，权少责任也少，缺乏主动积极性，处处层层请示等待观望犹豫，应对效率肯定低。反之，一种地方分权治理体系下，武汉市、区具有足够的地方自治权，人大、政府官员和人大代表实行直接选举，则他们必然眼睛向下对人民群众负责，勇于担当主动积极作为，不再会处处层层请示等待观望犹豫，肯定将能够提高应对疫情的效率。正主要是上述几种因素综合作用，造成了今日的疫情局面。到1月23日作出武汉封城的决策还不是最坏的结果，当然也不是最好的结果。如果各级各方面的权力者素质高一些，官僚主义作风少一些，应该至少可以提前十天以上作出尽早控制疫情的有效决策。那么，现在的疫情局面将会大大改观。

 2、同时通过社会非正规渠道预警应对疫情。这一治理路径下，如前所述，社会舆论由下至上对权力的监督压力全面及时有效，信息直接对称，是第一时间与第一现场。在社会舆论的强大压力下，武汉市各级政府和有关部门的官员，必然比现在大大提高应对效率，及时采取有效措施，从而有可能避免这次疫情扩散暴发。不妨假设即使退一万步，出现小概率情况虚惊一场，也不会有多大的人财物损失，至多不过是官员们工作“白白”辛苦一些而已，却仍能换来人民群众的满意和拥护。当然，某些官员们会想，这样一来以后将官不聊生疲于奔命。对之我们可以反问，难道社会上各行各业的工作就不艰辛吗？当官更应该吃苦在前，吃不了苦就当不好官，或者怕吃苦你可以别当官。但前提是须建立起一种科学合理的利益激励机制，将官员的治理效率与工资报酬及福利待遇联系挂钩。以上这还只是必要条件，充分条件需要再加上权力者素质高，若能作出最好的决策，最及时地采取有效应对措施（2019年12月底前），疫情的局面就会比现在根本改变。兵贵神速，效率是治理的生命，与人民群众的切身利益，与党和政府的公信力都紧紧生死相连。这次武汉市应对疫情中，暴露出官员素质水平的许多问题，说明我们的权力者选择、制约与激励利益机制还需要进行改革和完善。

（二）言论自由的度也是法治

工作中走群众路线密切联系人民群众，是我们党的优良传统。但不可否认，建国执政后由于客观压力减轻或消失，这方面开始逐渐有所松懈，如我们的党和政府及官员往往存在着一种居高临下的权力道德化情结，一心想替人民群众作主。这归根到底是不相信人民群众的自主能力，不尊重人民群众的自由选择权，不紧紧依靠人民群众的力量进行治理。总是以为人民群众中鱼龙混杂，泥沙俱下，一些害群之马甚至不法之徒，会利用言论自由破坏社会稳定，因此须严加管控。而幻想一种纯而又纯的理想社会舆论局面，害怕承受社会舆论压力。但与此同时，就也必然会压制和损失了许多健康有益有创造性的意见建议。这次的悲剧便是这样酿成的。这是一个已经被无数历史事实证明，因此不言而喻的真理：从整体上来讲，任何地方，任何时候，任何事情，人民群众都是真正的英雄。任何政府机构，任何政府官员，都是人民群众的小学生。所以，应该多上门向人民群众拜师学习，敞开门接受人民群众批评监督，主动虚心听取人民群众意见建议，才能真正治理好一个地方或国家。

就以这次武汉肺炎疫情事件为例，许多人是通过李文亮事件才第一次知道训诫书。法律上“训诫”一词较早出现于1964年《最高人民法院关于训诫问题的批复》，是法院对情节较轻的罪犯分子不判处刑罚，而予以管教式的训诫。1987年的《治安管理处罚条例》规定：不满14岁的人违反治安管理的，免予处罚，予以训诫。我们还看到，这份训诫书是编号的表格，说明管制言论的训诫已定型规则化。李文亮医生不幸离世后，人们纷纷深刻缅怀，表达种种敬意，同时也引起了关于言论自由之度的讨论。《中华人民共和国宪法》第35条明白规定：中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。对公民合法言论加以训诫，是完全违背宪法的。举一反三，目前言论管制越位和言论自由不到位现象，现实中于许多方面无时不在发生，如特别是新闻出版领域几近思想专制的审查制度，其早就历来在阻碍着中国社会的发展进步。

公民有言论自由，但是不可能够代替政府发布权威的声音。反之亦然，政府权威的声音也不能否定公民的言论自由。在言论自由上，笔者以为应该是国家权威社会自由。其自由则不权威，或权威则不自由。如思想、舆论、政论、学术属于社会范畴，应自由民主挂帅，允许“百花齐放，百家争鸣”；立法、行政、宪政、司法则属于国家范畴，应强调集中纪律，必须“一个声音说话，一种调子唱歌”。党委、人大、政府、法院、军队……的法律、法令、政策、文件、报告与机关刊物、电视、广播、网站属于国家领域，而企事业机构及民营的刊物与电视、广播、网站皆属于社会领域。两大领域分开，各自遵守各的游戏规则，国家仅能通过行政法治来控制社会。如进行媒体分类改革，官方工作指导性媒体定位为宣传指导，新闻舆论性媒体定位为报导监督，学术研究性媒体定位为思想创新，大众生活性媒体定位为娱乐科普。宣传有纪律，学术无禁区。宣传要天亮鸡叫，不要半夜鸡叫。但学术研究不是宣传，具有前瞻性，必须鼓励探索创新。各类媒体恪守定位，相互之间概毋“强人所难”或“强人所短”。 

作者：

虞崇胜，武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师

何路社，武汉大学政治文明与政治发展中心特约研究员