明清易代与清初监察体制调整

作者：陈晨（中国人民大学清史研究所）

来源：中国社会科学报

时间：孔子二五六九年岁次戊戌四月初四日庚戌

           耶稣2018年5月18日

监察制度是中国古代政治实践的重要组成部分,中央对地方的监察可以有效制衡和规范地方行政权力,巩固中央集权。中央监察地方主要通过两种方式,即常规巡察与临时派员。然而,中央派出监察官的“地方官化”或监察官员与地方行政体系的龃龉互斥时有发生,最终制约了监察制度作用的充分发挥。有清一代,监察直省体制几经调整。明代巡按旧制在清代顺治朝数度引发存废之争,至顺治末年废止。此后,清廷采取奏折言事和因事特派重臣巡察并用的监察模式,一定程度上弥补了巡按废置所造成的监察空白,为雍正朝巡察官的设立提供了新方向。清初监察方式转变的实质,反映出清廷在重建地方政治秩序后为平衡行政与监察所作的努力。

廷臣就巡按存废展开辩论

清初沿袭明代监察体制,遣都察院监察御史巡按地方,秩虽止七品,但因职权颇重,地方大员皆在其纠劾范围之内。顾炎武盛赞此类制度设计之精妙,“秩卑而命之尊,官小而权之重,此小大相制,内外相维之意”。顺治元年(1644),清军入关。当年五月初授顺天巡按,至顺治十八年五月正式罢废,其间数度停复、断续派遣,巡按制度实际仅存在约13年。

随着清军南下与南明败退,朝廷渐次向各省派出巡按,某些地方巡按的派驻甚至早于督抚。顺治元年至顺治七年,清廷陆续派出二十六差。但此阶段派出方案不断变动,如江南地区先后设江南、江北、应天、上江、下江五差,设于顺治六年的真顺、河东二差仅存在一年。顺治七年四月,清廷以兵饷短缺为由议裁巡按,并以临时遣员的监察方式代之,“以后巡行察举,不拘年分,候旨特遣”。然而,异议很快出现。顺治八年二月,工科左给事中姚文然题称:巡按“察吏安民,其任綦重”,此前仅因不得其人而裁撤巡按制度,因此奏请朝廷“澄清都察院诸臣”。顺治皇帝循此甄别都察院官员,诏令定立巡方条规,并于次月恢复派遣巡按,每省一员,至八月间共设十七差。但此次复遣仅施行两年,顺治十年五月,便因郑亲王济尔哈朗等人的反对而再遭罢废。

经此两度波折,廷臣于巡按存废颇多辩论,满汉官两方各执一词,日显胶着,争论主要围绕两个焦点展开。一是巡按御史的拣选范围。入关之初,清廷多以明朝旧臣任巡按,如顺治元年所派之柳寅东、黄徽胤、卫周胤等。顺治三年开科取士后,巡按人选进一步向汉人倾斜。这自然招致被排斥在巡按人选之外的满官群体的不满。顺治十一年四月,吏科给事中林起龙“乞速选新旧廉能大臣,巡行各境”。郑亲王济尔哈朗等于次月议复时,趁机提出“每省遣满汉官各一员”,但未得顺治帝允准。二是派遣巡按御史的必要性始终受到满官群体的质疑,这与汉官群体的态度对比鲜明。以第三次复遣为例,顺治十二年四月,左都御史龚鼎孳等人极力促成复遣,仅五年后便经议政王大臣、九卿会议废止。表面来看,满汉双方似在停派巡按的问题上达成一致,事实上另有隐情。陕西道试监察御史陆光旭顺治十七年事后揭露,废止巡按的题稿意向实由安亲王岳乐主导,汉官仅画题而已。值得注意的是,满洲官员关于派遣巡按收效甚微且“靡费徒多”的议论,并未影响皇帝对此制度的信心。顺治帝接阅陆氏上疏四天后,未等诸臣议复,便先行表态:巡按“职掌察吏安民,厘奸剔弊,关系甚巨”,虽有个别不肖者,“其余岂尽无益?概行停止,是否妥确”。其后,又令议政王等重议。当年十一月,通过复派之议,但因皇帝翌年猝逝而不了了之。

雍正朝重塑巡察模式

巡按制度的罢废意味着清代监察直省体制中制度因素的削弱,亦是对例派与特派两种监察模式的重新取舍,这种倾向在历次废置巡按后的弥补方案中已有体现。顺治十八年五月,左都御史阿思哈建言“选重臣巡察”,这正是顺治七年“不拘年分,候旨特遣”方案的延续。康熙二十一年(1682),康熙帝以刑部尚书魏象枢、吏部侍郎科尔坤巡察直隶,仍是这种模式的实践。此外,奏折最初仅是皇帝与心腹官员之间交换信息的秘密渠道,而非行政公文。康熙中叶以降,康熙帝广泛利用这一渠道了解地方事务、察查官员言行,使得奏折成为在一定程度上填补监察空白的另一种方案。

然而,重臣巡察及奏折并不能从根本上制约巡按制度停废后督抚权势日益坐大的局面。雍正皇帝即位之初面临的主要问题之一,便是如何有效平衡地方权力,但他对于恢复巡按制度心存迟疑。雍正元年(1723)正月,他曾拟向各直省派遣巡按一员,但因虑及顺治朝抚按之争而作罢。廷臣于分权之法亦多讨论,或如内阁学士査嗣庭提倡奏折言事之例,或如翰林院检讨李兰、左副都御史江球等参照巡按制度设计新的巡察模式。雍正帝对此二途皆予采纳,一方面将具折权从督抚放宽至各省布政司,拓宽信息渠道;另一方面则是自雍正三年起,陆续向地方选派巡察御史。

雍正帝以“巡察”取代“巡按”旧名,并将“专司稽察盗贼并巡查驿站烟墩”等事项定为主要职掌,看似与巡按御史“察吏安民,厘奸剔弊”的职责存在明显区别,但两者之间存在紧密的内在关联。巡察御史的出现正是世宗融合顺治朝巡按旧制及康熙朝重臣巡察两种政治遗产的结果。就派遣方案而言,巡察御史拣选范围及流程相对固定,与巡按御史颇为相似。尽管前者在科道官的基础上又增入小京堂、郎中,但仍属品秩较低的京官,以小制大的监察理念并未改变。派往特定地域与因事委任,也是重臣巡察思路的延续。例如,雍正三年,因直隶旗民杂处且治理不便、山西地方民变迟迟未能善后,而将巡察范围扩展至两地。特别是在事务繁巨的直隶,雍正四年十月,朝廷将巡察一差细分为顺天永平宣化、保定正定河间、顺德广平大名三路,每路各遣两员。

巡察制度内含双刃效果

巡察御史的职权虽无法与巡按相较,但在实践过程中,巡察御史往往利用“中央官”身份,突破职权限制,直接介入地方行政。清初,巡按权力之大乃至“内宣朝廷德意,外察督抚贤否,上考百官善恶,下问万民疾苦,以及封疆安危、兵马强弱、钱粮虚实、刑名直枉无不稽察”。巡察御史的职权专司稽查盗贼、巡查驿站烟墩,雍正帝也谕令巡察官员不得干预“一切地方事务”,但实际并非如此。他们不仅对吏治民生、刑名治安等地方常规政务有所关注,对雍正推行的各项新政亦有相当涉入。譬如在清查江南亏空、湖广垦荒、河南山东推行保甲等政务中,皆可见巡察御史与皇帝、督抚之间的互动。巡察御史通过皇帝默许、地方官有限默认以及自身的政治手腕等,游走在“为”与“不为”之间,但缺乏制度和法理支持。这种灵活的隐性职权不仅便于皇帝对地方行政的调整与掌控,也可在一定程度上削弱监察官员“地方化”的可能,使其长期保持独立于地方系统的外部(中央)监察者的性质与功能。

事实上,巡察官员在行使职权过程中的模糊性或灵活性是一把双刃剑,“名实不符”“权责不明”往往酿成巡察御史与地方官或是水火不容或是沆瀣一气的两种极端后果。山西巡察励宗万密陈山西弊政,并将矛头直指山西巡抚石麟和按察使宋筠。双方由此相互攻讦,嫌隙日深,甚至阻碍了地方行政的正常运转,而真正的弊政症结反而游离于焦点之外。雍正六年,山东巡抚塞愣额具奏保举本省巡察张鸣均,随即引起雍正帝警觉,上谕申饬二人,指责巡察官不应“有意缄默包容、不言地方之事,以为可得巡抚之欢心而为之称誉”。巡察官员竟疑似与地方官相互勾连,这显然与朝廷设置巡察御史的初衷背道而驰。巡察御史设立未及十年,便被陆续停废。山东、河南停于雍正六年,江南停于雍正九年,直隶、湖广停于雍正十二年。巡察制度的废止与其设立初衷不无关联,此时雍正帝的新政已渐次完成,各地督抚亦由得力者出任,如若再行此制,双刃的另一面即将伤及大局。乾隆以降,清廷除进一步下放奏折权外,另将巡视权赋予道员,特派的巡察御史由是亦无存在的必要。

制度兴废反映时代变迁

顺治朝废止巡按制度,除满汉矛盾以外,明清两代地方行政体系的演变也是重要原因。明初始派御史巡视地方,此后逐渐制度化,巡按御史成为与按察司相类似的负责监察地方的官员。巡按御史直接向都察院负责,虽然品秩低微,但其权力很快跃居按察司之上。宣德、正统年间选派文臣镇守、巡抚地方,其性质是挂都御史衔的都察院派差,其职权最初与巡按有部分重叠。景泰以降,巡抚体制日渐固定,巡抚的职掌重心亦转向民事,反而较少涉及监察事务。总督则是专为军务或边务所差。因此,明代巡按几乎成为专司地方监察的职官。

清初则不然。顺治、康熙两朝督抚多出身汉军八旗,意在稳定地方、钳制汉官,督抚在事实上成为一省的军政长官,可以广泛参与地方事务管理,权力较明代大为提升。另外,明代督抚品级由都御史挂衔决定,而清初督抚已有固定品级,是官职而非差遣。这就造成督抚与巡按在监察权上的重叠与龃龉,而前者在品阶、出身及其与中央上层的亲密关系,使得督抚完全凌驾于巡按之上,巡按失去了制约、监察地方的实际功能。如何处理巡按与督抚的权力关系显得日益棘手,这也是巡按废立争议的焦点之一,朝廷亦倾向于以巡抚来分解巡按的部分权责。

就顺治、康熙、雍正三朝的政治实践来看,诸多方案试图解决的仍是中国古代地方监察制度面临的核心问题之一:如何避免中央监察官员的“地方官化”。在强势督抚的阴影下,历代惯用的“以小制大”策略难以为继。雍正朝巡察御史的废止,在某种程度上正是朝廷意识到其无法完全超然于地方行政体系之外,更无法摆脱地方政治利益的纠缠。从巡按到巡察,地域与权限的萎缩昭示着这种监察模式逐渐无法满足时代发展的需要。清廷最终采取折中方案:一方面接续巡按、巡察御史体制绪余,朝廷不定期派员巡察特定地方;另一方面,清廷亦尝试将监察权普遍下放,由中央外部监察变为地方内部制衡,乾隆朝赋予道员以监察之责以及奏折行用范围的日益扩大,正是基于这种思路的实践。

责任编辑：姚远